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公民信息權利的現况和展望:第一章-信息權利概說


 

【編者按:本文作者楊子立專門從事社會經濟研究,曾因政治冤案在國內坐牢8年(詳見文末簡歷)。他2015年10月受朋友邀請對中國公民信息權進行研究,2016年1月完成報告,但兩年來無處發表。本報告共分5章13節,逾3萬字,涵蓋中國現行信息權利概況、信息權和言論自由、中國的互聯網審查,以及信息權利相關立法等。眾新聞獲作者授權全文刊登,分5日刊出,對有興趣瞭解中國信息權利的讀者,這是難得的參考讀物。】

1.1 信息權的概念

不久前網路流傳一個新聞:徐明,一個知名的紅頂商人突然死了。按法學家賀衛方先生的話說,死得不明不白。從權利的角度來說,這是社會對公共事件的知情權沒有得到滿足。知情權不僅僅是針對公眾好奇的事務,更重要的是和每個人利益相關的公共事件的知情權。最典型的例子是2003年的非典事件,由於社會不知情,非典得以迅速傳播,最後在全國範圍內造成慘重損失。知情權其實是信息獲取權的一部分。完整的信息權除了信息獲取權,還包括信息傳播權,信息使用權,以及個人信息隱私權。但是目前學術界對信息權利還沒有公認的完整定義,這裡的分類只是為了論述方便。本文所說的權利,是指公民的個人權利,不包括機構和政府機關的權利。

 1.1.1信息獲取權

廣義的知情權其實就是信息獲取權。但是嚴格來說,信息獲取權包括知情權和調查權。知情權是利益相關方獲得跟自身利益有關信息的權利,對應政府或行為人的告知義務。比如,對於自然災害預報,對已經發生的影響公共利益事件的解釋和披露,政府有公告的義務。再如,建築公司修路,對於來往車輛就有告知的義務。狹義的說,信息獲取權還應該包括調查權。調查權不一定非要有直接利益關係的人才能行使,記者對新聞事件的調查往往和他自身沒有直接利益關係。學術研究中經常要用到各種資料,需要到圖書館檔案室進行調查。理論上凡是沒有密級的政府擁有的公共資料都應該對公眾開放。近些年常出現引起公眾關注的非正常死亡事件,雖然官方解釋滿足了一定的知情權,但由於地方政府往往跟事件本身有利益關係,所以許多公民自發進行事件真相的調查,比如2010年的錢雲會事件。2003年國務院發佈《信息公開條例》,這在一定程度上保障了公民的信息獲取權,但在實踐中政府部門往往以涉密、不主管、沒有數據來推脫,或者給幾個籠統的數字進行敷衍。

1.1.2 信息傳播權

信息傳播權是個人將信息在一定範圍內或在不限定範圍內進行傳播的權利。個人廣告是最常見的個人發佈方式,包括自製廣告和媒體上的廣告。近些年電子媒體的發展尤其是自媒體的發展使得個人信息發佈獲得更廣闊的空間。不太常見的發佈方式是個人的新聞發佈會。個性化強烈的發佈方式是行為藝術以及文化衫。如果把信息不僅定義為關於某些事件的消息,而是同時也包括知識、觀點和理念的話,可以說絶大部分教育文化藝術活動都是在做信息傳播的工作。因此,廣義的說,信息傳播權其實是公民的言論和表達自由,也經常簡稱為言論自由。信息傳播權裡值得專門討論的是所謂敏感信息的發佈權。敏感信息通常是指和政府利益相關的信息。政府管理部門通常會努力減少這類信息的出現和傳播,並且制定了很多管理法規以達到此目的。當然現實中也存在非法傳播損害公共利益和他人利益的信息,比如出賣軍事機密或經濟情報或傳播他人隱私或損害他人名譽的謡言等。重要的是把真正違法犯罪的信息傳播和監督政府或公眾人物的批評言論區分開來,可惜目前對很多被刑事處罰的信息傳播案件,官方和民間看法分歧很大。

1.1.3 信息使用權

信息使用權是個人將獲得的信息加以利用的權利。一般來說,只要獲得的信息的途徑是合法的,使用過程中也沒有侵犯別人的權利,就不會受到干涉。如果將知識和智力活動成果都看成信息,那麼信息使用權涉及到一個重要領域是知識產權。在互聯網時代,信息的複製和使用更加方便,知識產權問題也更加突出。我國原來不太注重知識產權保護,但是近些年來對知識產權的保護越來越多,也出台了一些跟互聯網版權有關的法規。

 1.1.4 個人信息隱私權

跟公民自身利益比較相關的信息權利是個人信息隱私權。我們幾乎每個用手機的人都收到過垃圾短信和騷擾推銷電話,這實際上就是個人隱私信息被非法洩漏的後果。我國在法律上沒有單獨的個人信息保護法,但是在不同的法律層面對個人信息相關範疇有保護性條文。憲法有通信秘密受法律保護的條文,民法對人格尊嚴、肖像權、隱私權有規定,刑法中有出售、非法提供公民個人信息罪,《護照法》和《身份證法》上也有保護公民個人信息的條款。此外,還有些專門性法律保護公民的通信、健康、金融隱私以及涉及婦女兒童的隱私。現實中爭議比較大的是公眾人物的隱私權是否應予保護。

1.2 互聯網時代的信息權利

改革開放以來,中國人逐漸認識到世界已經進入後工業文明的信息社會。但真正帶來信息革命的則是互聯網技術,現在可以用互聯網時代概括當前的人類文明階段。借助於互聯網技術,以及最新的移動互聯網技術,信息流動的規模和速度已經遠非十幾年前的人類所能想像。最近幾年互聯網的使用者從電腦用戶擴展到手機用戶。當今手機用戶占互聯網使用者主體的時代也成為移動互聯網時代,也有人成為是互聯網+的時代。

1.2.1 中國的互聯網發展

根據《中國信息社會發展報告2015》提供的數據,2015年中國的信息社會指數(ISI)達到 0.4351,2008-2015 年年均複合增長率為 6.83%,處於從工業社會向信息社會的加速轉型期。2015年的報告沒有具體的網民數字,但是可以從互聯網普及率中估算出來。以下是該報告給出的2015數字生活指數的圖表:(表17及圖19)

2015年的網民數字=總人口X 90% X互聯網指數=5.95億。粗略的說,全國有6億網民。互聯網指數超過0.5說明半數以上可以使用互聯網的人口(按總人口的90%)實際中使用互聯網。這說明不僅總網民數量高居世界第一,也說明中國在實質上也進入互聯網社會。

1.2.2 互聯網時代信息流通的特點

首先,互聯網使得信息的流通跨越國界限制。年歲大的人應該還記得三十多年前遍佈大街小巷的禁止收聽敵台廣播的政府通告。但是今天通過互聯網,中國人可以輕易訪問世界最著名大報紙的網頁。上個世紀打長途電話還很貴,拍發電報往往惜字如金,現在借助互聯網軟件技術,人們可以輕易進行越洋免費視頻通話。互聯網的創生就是為了促進信息跨國界自由流動。當然由於國家防火牆封鎖,我有不少網站國網民無法訪問。但是對世界大部分民主國家,互聯網的跨國界特性是非常明顯的。

其次,互聯網大大降低了信息獲取的成本。上個世紀,人們要查詢信息需要跑很遠到到圖書館或檔案館,許多地方的查詢還需要一定的身份級別。但是現在借助搜索引擎,人們可以很容易搜索到想要查找的信息。人們用電子郵件互相通信獲得的信息遠遠超過了郵寄的信件傳遞的信息。互聯網上還有很多百科類網站提供知識和信息,有按類別劃分的各種討論區。甚至公眾感興趣的個人隱私信息都能通過「人肉搜索」來找到。

再次,互聯網提供了便捷的個人信息發佈手段。在互聯網時代之前,中國的正規信息發佈都被官方壟斷。1990年代後期,在互聯網剛進入中國不久,已經有人開始利用BBS和網站論壇發佈信息。有一定技術的個人可以建設個人網站或個人網頁空間。但建設個人網站需要專門技術,後來大型門戶網站推出普通人可以使用的博客(blog的音譯,意思是日誌),至今博客仍然是主流個人信息發佈平台之一。推特(twitter)的出現使得人們可以彙集閲讀大量作者的最新信息發佈,並且可以選擇作者。很快國內出現了類似功能的微博,並且用戶增長極為迅速,一度成為最大的網民發佈信息的平台,至今也是個人網上發佈信息的主要渠道。

更重要的是,互聯網提供了陌生人聚集的虛擬社區功能。在移動互聯網時代,由於人們隨時可以通過手機等移動設備訪問互聯網,所以虛擬社區反而能夠高效的運作。國內最常用的QQ和微信使得人們方便的建立和參加某個群組,而國際上通行的facebook等社交軟件給予個人充分的信息交流手段。借助於這些社交軟件,信息在社區內可以很迅速方便的傳播,並且在需要的時候借助個人信息發佈平台在互聯網上廣泛流傳。

1.2.3 互聯網對信息權利的影響

互聯網對信息權的影響是雙方面的。一方面,互聯網極大的促進了公民對信息的獲取、傳播和使用上的便利,另一方面,個人信息隱私權也容易通過互聯網受到侵害。在有互聯網之前,公民的信息權概念本來就不明確,也沒有專門的法律保護公民的信息權。由於信息的流通基本掌握在政府控制下,公民信息權到底怎麼回事也沒有人去深究。近一二十年,由於有了互聯網作為便利工具,信息的獲取、傳播和使用對某些個人、機構、黨派團體以及政府造成了負面影響,尤其使政府喪失了對信息進行壟斷性控制的能力。因此政府出台了很多限制信息自由獲取、傳播和使用的法律和規章制度,新型的電子媒體和門戶網站以及相關企事業單位也在政府壓力下加強了對信息的控制。於此對應,民間更多的聲音則是在不妨礙公共利益和他人利益的前提下,公民有通過互聯網獲取、傳播和使用信息的自由。這種不容剝奪的自由就是公民信息權。因此可以說,只有在互聯網時代,我國才可能產生信息自由的要求以及公民信息權的概念。

當某種自由上升到權利,就意味著要求法律予以保護而不能任由剝奪,尤其是不能被政府剝奪。比如財產權的確立,使得英國率先成為文明國家。而中國幾千年的社會現實雖然絶大部分時間也把財產私有當成天經地義,但是從未把財產私有上升到不可侵犯的權利層面,因而至今沒有完全擺脫野蠻狀態。

今天我們強調公民信息權,其實也是想給立法者以忠告,信息相關立法應該尊重和保護公民的信息權。任何限制信息自由的立法,都應該從保護公民權利的角度去考慮,不能僅僅從保護政府利益或方便政府管理的角度去限制信息自由。如同刑法用於打擊犯罪,但打擊犯罪的目的應該是為了保護公民的自由和權利不受侵犯,不能為打擊而打擊。如果僅僅是為了彰顯統治者的威武而打擊犯罪,就不是現代文明意義上的刑法。像第三帝國和伊斯蘭國把屠殺異己也說成打擊犯罪,而事實上這種鎮壓行為本身才是反人類的犯罪。

當然現實是複雜的。事實上利用互聯網竊取他人私密信息、詆毀他人名譽、剽竊他人智力勞動成果等侵權行動確實存在,也確實需要相關的立法去加以制約。但同時,執法者往往以制止侵害公共利益為名,壓制互聯網上對自身批評的聲音。尤其是目前的中國,立法者和執法者其實是一個主體,在這種環境下信息自由很難保障。因此互聯網時代提倡的公民信息權就尤為重要。

1.3 信息權利的其他視角

1.3.1信息權利的國際視角

國際上並沒有通用的公民信息權概念。涉及到信息權利的時候,往往指三個方面:第一是政府信息向公眾公開,類似於我國「政務公開」的概念;第二是個人信息隱私權保護;第三是對政府部門、媒體封殺某些言論的限制,屬於言論自由的範疇。

如果從立法上講,國際上的信息權利,主要是指政府信息公開,有的也包括個人隱私保護。而言論自由則往往通過憲法、出版法、新聞法等更傳統的法律加以保護。在判例法為主的國家,互聯網時代會通過某些案例使得傳統的言論自由延伸到互聯網領域。以成文法為主的國家在制定互聯網管理法規時,保護網絡言論自由為立法目的之一。

【例1】印度議會2005年通過了《信息權利法案》以取代2002年通過的《信息自由法案》。此法案在印度全境除了克什米爾之外實施。根據此法案,印度公民有權要求任何一個政府部門或國家機關從速回答相關信息。此法案也要求公共機構把文獻數字化以便公民可以便捷的查詢。

【例2】加拿大於1982年頒佈《信息獲取法》和《隱私保護法》,之後又制定了《個人信息和電子文件保護法》。為了促進政府信息公開以及保護公民隱私,加拿大設立了信息專員制度,聯邦和每個省都有信息專員,由議會任命,有獨立的調查權。

【例3】美國於1966年在約翰遜總統時期制定了《信息自由法案》。1996年,克林頓總統時期美國通過了《電子信息自由法案》。這兩個法案適用於聯邦機構,公民可以據此查詢國家機關的政務信息。各州也制定了類似的法案以促進政府信息公開。

1.3.2 上網權

對於互聯網時代的信息權利,可以簡單總結為「上網權」,對上網權的典型論述是胡泳、王俊秀所寫的《網絡三權》,比較系統的介紹了網民應該有信息接入權、信息訪問權和信息發佈權。具體可見下圖:

這裡的網絡三權比較全面的從互聯網企業和互聯網用戶兩個角度闡述了網民使用互聯網的權利以及中國政府對互聯網企業和用戶施加的限制。這篇文章突出了互聯網時代的信息權利是在政府管制的大背景下產生的。要提倡權利,就必須對政府管制互聯網的各種措施進行限制。

2011年聯合國發佈的一份報告宣稱上網權也屬於人權。該報告由聯合國促進和保護意見和言論自由權問題特派員法蘭克・拉魯撰寫。該報告認為,國際上言論和表達自由的人權標準對互聯網也完全適用,上網權包括內容訪問權以及物理接入權。如果要對互聯網實現限制,必須符合三個條件:(一)有明確法律規定;(二)出於保護其他人權力和國家安全所必須;(三)證明是必要的,且是最少限制的方式。這份報告對物理斷網提出了批評。該報告認為如果要禁止某些網站,政府應該給出解釋並且提供禁止的名單。針對各國的網絡言論罪行化,該報告認為應該把譭謗行為「去刑事化」,因為這些法律「時常被用來過濾政府和其他權力機構不喜歡或不同意的內容」。(未完・待續)


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