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有關終院與政治的爭議


 

何謂政治?

中央政策組前首席顧問邵善波兩度撰文,談論終審法院(下簡稱「終院」)與政治的關係。他認為,終院在適用和解釋法律時,以及在終院法官選任的基本要求上,無可避免會牽涉政治判斷。他的結論是終院要明白、承認自己的政治本質,面對自己的政治角色,才能正確執行自己的責任。他甚至稱,終院本質是個政治法庭。 

上述觀點代表不少建制人士及部分中央官員的看法,影響所及,某些法官的委任和某些案件的裁決或判刑,便因此遭到批評。這個關乎一國兩制在香港實踐的重大議題,值得仔細分析及評論。

首先讓我在這議題上為「政治」定義。撇除廣義的「眾人之事」和狹義的「黨派政治」,可能影響終院法官委任和終院審案的政治因素,主要是香港回歸後的國家意識和社會價值觀。有關前者,國務院於2014年發表一國兩制在香港實踐的白皮書便提出,包括法官在內的「治港者」須承擔維護國家主權、安全、發展利益等職責。這個法官須愛國的論述,導致法律界遊行抗議。政府在立法會上對此事的回應是法官上任時宣誓擁護《基本法》、效忠香港特區,已體現「愛國愛港」的要求。不過,對法官(特別是外籍法官)不懂中國國情的批評,卻時有出現。

有關社會價值觀的爭議更具體。例如,一些退休中央官員和部分建制人士,長久以來都認為香港法庭對在針對中央或特區政府的遊行抗議期間違法被控的人士,處分過於寬鬆。最近亦有建制派議員批評政府任命兩位有支持同性戀平權的外籍法官為終院的非常任法官。

除非人大釋法,終院是所有法律爭拗的最後裁決者。無疑,按同一套法律(例如《基本法》和相關法例),不同終院法官可以作出不同的詮釋和得出不同的結論。這些詮釋和結論可能是源自個別法官所秉持的相對保守或相對開放的看法,或他們對不同價值定出的優次或取捨。這個情況不能簡化為反映終院有鮮明、甚至與政府壁壘分明的政治立場。

有關法官的任命

香港法官(特別是負責最後把關的終院法官)是否有足夠國家意識,是不少建制人士放心不下的政治問題。根據《基本法》,只有終院法官和高院首席法官才須由無外國居留權的香港永久性居民中的中國公民擔任。這個在回歸前顧及香港實際情況的條款,在近日愛國情緒高漲下,愈來愈被愛國人士質疑。

香港每年的法律年度開啟儀式,很多法官和法律界人士出席。何君健攝

修改《基本法》茲事體大,中央應該不會理會上述「表忠」聲音。不過,早前政府任命兩名外籍非常任終院法官,便飽受一場虛驚。

為了彰顯《基本法》確立的司法獨立,香港法官須經一個獨立的司法人員推薦委員會推薦,才由行政長官任命。終院法官(和高院首席法官)還須由行政長官徵得立法會同意,並報全國人大常委會備案。上述兩名非常任法官的任命,在立法會上因其支持同性戀平權的立場,受到建制派議員的批評。最終,建制派顧全大局,通過議案。

我相信由終院首席法官任主席的司法人員推薦委員會(其他8個成員包括律政司長、兩名法官、及大律師公會和香港律師會的代表各一),推薦這兩名非常任法官,是基於他們的崇高法律地位,而非他們的平權立場。事實上,香港律師會便不點名批評邵善波的文章,稱根據《基本法》第92條,任命法官的唯一準則是根據其司法和專業才能,而「任何引入政治或意識形態進行篩選的意圖均是不恰當及錯誤,只會令公眾對法官的公正及誠信產生質疑,並逐漸破壞公眾對法治的信心」。這篇言詞的嚴厲,是在一向溫和的香港律師會聲明中罕見的。

講法律,由建制派控制的立法會可以依法否決行政長官對終院法官的任命。此外,在終院法官任命須向全國人大常委會備案上,有中央官員曾指,這規定不應視為必然,而人大常委可以拒絕備案,發回重議。無論如何,《基本法》的解釋權完全掌握在人大常委會手裡。

總括一句,除非中央釋法,《基本法》及其一直以來的實踐,保障終院法官(以及其他法官)的任命是根據其司法和專業才能,不受政治因素影響。同時,任何引入政治考慮或判斷的意圖都不會得到法律界和絕大多數市民的支持。

有關終院的裁決

不少建制人士對香港法院在處理涉及政治行為(例如遊行抗議)的案件感到不滿,是因為他們認為主審法官沒有充分考慮香港回歸後的情況。這個看法部分源自內地奉行法律須為政治服務的觀念,部分反映批評者認為不少法官(特別是外籍人士)傾向同情因爭取民主而違法的抗爭者(尤其是年輕人),多於考慮治亂須用重典的國情。

香港終審法院。

正如我在上文指出,不同法官對事物(包括詮釋法律和量刑)的看法,可以相對保守或相對開明,而所有法律條文都有空間,讓法官找到支持某個裁決的依據。其實,部分泛民支持者也曾批評某些法官的立場偏頗,對民主鬥士施以重刑。在政治撕裂香港社會的情況下,其裁決在往後法庭審案時奉為圭臬的終院,自然成為政治爭拗的中心。終院首席法官馬道立表示,法庭只是處理法律問題而已的說法,因此被某些人質疑為迴避核心的政治問題。

我認為有必要釐清批評終院不理政治的人士,有意無意混淆的兩個情況。第一個情況是馬官說的,法庭只能處理法律的事,又如終院前首席法官李國能說的,獨立的司法制度(以終院為最高層)沒有政治主人。第二個情況是法庭(特別是終審庭)在處理包含政治性質的案件上,作出的裁決或處分,都可能被當事人、其他政治人物,甚至一般市民予以政治性詮釋。讓我以早前終院審理黃之鋒等人在政總非法集結罪的裁決為例,說明上述兩個情況其實沒有衝突。

在該案上,終審庭推翻上訴庭的裁決,因為它認為原審裁判官判處的刑罰,在法律上並非明顯不足。有關公民抗命的概念,終審庭認同這是可以考慮的犯罪動機,但強調法庭不應理會其涉及的理想是否可取,而公民抗命者應預期及接受懲罰。此外,違法行為一旦涉及暴力,法庭可以判處罪犯即時監禁的刑罰。這項裁決被不少泛民人士批評為打擊未來為爭取民主而舉行的公民抗命,但卻符合絕大多數市民的情理,更沒有影響市民大眾對香港司法獨立的信心。

總結:勿損一國兩制

近年法院愈來愈受到建制政治壓力,主因是愈來愈多政治性質的爭拗未能在政治機制內解決,唯有訴諸法庭。在這情況下,政府當然希望法院的裁決符合其政治立場,從而增強其公信力。另一方面,反對政府的一方則期望法院「主持公道」,以西方及一般普通法地區採用的較開明法律觀念,或國際人權標準,抗衡他們認為是不公不義的政府行為。此外,中央政府在她認為有需要時,進行釋法,確保萬無一失。法院遂成為政治爭拗的磨心。從中央全面管治香港的角度看,假如終院法官體恤國情,處處照顧政府的政治立場,而又不損害其公信力(包括在國際上),當然是最理想不過。但現實不可能如此美好。

在終審法院大樓上,像徵正義和公平的矇眼女神像。

今屆政府經常說,一國兩制在香港成功實踐,國際社會有目共睹。事實是:近年香港的執法和檢控情況,在國際上受到不少質疑。幸好,香港法院維持獨立運作,法官依法審案,不受政治直接干預,令香港市民和國際社會對一國兩制依然保有一定信心。

問題是:港人對法治的信心已大不如前。原因之一是在政府DQ議員上,人大不僅釋法,還在審案期間釋法,中央政府事後更表明應將釋法常規化。原因之二是建制人士經常對司法系統作出政治正確的呼籲,或就個別案件指指點點。將來一地兩檢的司法覆核,假如上訴至終院,諸位法官如何寫判詞而不會損害人們對司法獨立的信心,絕對是一大考驗。

香港司法獨立是一國兩制切實執行的最核心元素。政治當然有力量摧毀司法,或把終院變成政治工具。但英文諺語有句"You can't have the cake and eat it." 當終院成為政治法庭時,一國兩制便等於一國一制了。


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