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敢問王振民「憲法單一制原則」法理依據


全國人大法律委員會前主任委員喬曉陽。

今年初,剛離職全國人大法律委員會的原主任委員喬曉陽來港出席國家憲法高端論壇時,以個人身分建議港人「深入學習和領會憲法確立的單一制原則,明確我們國家是單一制國家,香港特別行政區是單一制國家的地方行政區域」。他寄語港人「要從此原則出發,很好理解中央對香港擁有全面管治權」。全面管治權最早見於2014年國務院《一國兩制在香港特別行政區的實踐》白皮書,在該白皮書中,對於全面管治權的解釋是香港的高度自治權來自中央授予,「中央給多少,香港就有多少」。這就是他稱中國是單一制國家的劍指之處。

中聯辦法律部長王振民。

同樣地,現任中聯辦法律部長王振民日前在港出席研討會時也以個人觀點發表題為《新憲制帶給香港甚麼變化》演講,他說,「根據憲法單一制原則和一國兩制精神,國家憲法全部適用於香港,惟《基本法》修改及取代的地方」。與喬曉陽不同的是,喬曉陽的單一制指的是國家結構,而王振民則稱他的立論是基於「憲法單一制原則」。

可以說,他們的講話,是開闢了基本法文本以外,中央和特區關系的一種新說法和新的理論鏈帶,在今後中央和特區的宣傳工作中估計將會被反覆使用和強調,因此,有需要對其內容和信實程度認真審視。

翻開中國憲法,不難發現中國憲法中並沒有中國實行單一制的規定,也沒有提過王振文所說的憲法單一制原則,甚至連單一制這三個字都找不到。如果承如喬曉陽和王振民所言,單一制是我國憲法確立的一項重要規定或原則,為何該重要字眼未能如「一切國家權力屬於人民」、「保障公民權利和自由」,和「民主集中制」等原則,在憲法中用法律文字明確起來,這是否匪夷所思?

誠然,憲法的總綱中有這一條,即「維護社會主義法制的統一和尊嚴」原則,這或許就是王振民引用作為「憲法單一制原則」的法理來源。但「單一」是否等同「統一」?即使沒有受過正規法律訓練的人士都會明白,法律用詞不能隨意更改,除非王振民肯定兩者的意思是相同的,又能提出佐證,否則,用「單一」而非「統一」,指國家憲法全部適用於香港,到底又劍指何處?

試圖為「憲法司法化」提供法理基礎

《基本法》第18條已經清楚訂明:全國性法律除列於該法附件三之外,不在香港特別行政區實施,這本身已經是十分清晰,而《基本法》本身是由全國人大通過的。但王振民反覆強調「凡是基本法沒規定的,憲法的有關規定就自動適用香港」,相信是要說服港人,憲法的條文,再加上人大常委會基於憲法賦予的職權所作出的「法律解釋」或「決定」,也可成為在港實施的法律,也可成為法院裁院裁判案件的直接的法律依據。用法理學的術語而言,這是所謂「憲法司法化」的其中一種情況。

另一種「憲法司法化」情況是例如在「一地兩檢」的案例中,該方案先由特區政府和廣東省當局以協議形式提出,交人大常委會作審查,人大常委會的決定是,批准該協議並確認該協議符合憲法和基本法,因此,內地執法人員有權在香港管轄的地方,執行內地法律,此舉措雖然沒列入基本法附件三,但被認為對香港有憲制約束力。這案例的特點是該決定,並沒有基於憲法和基本法的具體條文,其權力來源於憲法賦予人大常委會解釋憲法的權力。

但話雖如此,基本法本身也是由全國人大通過,這當中包括的第18條,即全國性法律除列於附件三之外,不在香港特別行政區實施,當兩者出現不同意見時,在法理上又如何協調和解決?這也是外國實踐不能直接套用於香港的一個根本原因。

誠然,「憲法司法化」原意是可使僅具有理論效力的憲法成為法院裁判案件的直接的法律依據,目前在英美法系還是大陸法系國家都得到認同,但中國對此尚無明確的規範。而事實上,內地不少法律學者對此亦有保留,原因是目前內地還缺乏一套違憲審查或合審性審查的「糾偏機制」。用香港的情況作說明,如果港人不同意人大常委的釋法內容或所作決定,可以如何要求其上級機構全國人大執行審視人大常委會的決定。這方面的啟動機制或用內地的用詞「制度性供給」,無論在憲法和基本法當中,還是厥如。

第二,就憲法「統一」性而言,另一個有待完善之處是誰擁有基本法的「釋法提請權」。以往曾發生過的是由人大委員長會議提請人大常委會釋法,而非基本法所規定的香港法院和「立法法」規定的國家機關。對於人大委員長會議的釋法提請權,其法理依據又是什麼?

結語

上述繞過基本法,並冠以維護憲法統一的「憲法司法化」,是試圖改變香港法治構成的舉措,事實上,相關的實踐和理論探索仍在進行中。為求達到管治上的政治便利,創造新名詞,將糢糊或尚未成熟的概念加以延伸和冠以依法治國之名,這是法治政治工具化,與法治精神背道而馳。


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