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誰為大灣區發展港人利益執言


根據中央規劃,粵港澳大灣區是由圍繞珠江三角洲伶仃洋的11個城市群組成,包括香港、澳門、廣州、深圳、珠海、佛山、中山、東莞、肇慶、惠州和江門。網絡照片

發展大灣區的總體目標之一,是要香港進一步「融入國家發展」。但歸根到底,這是一個怎樣的融入,香港原來的核心價值,生活方式和社會制度,會否受到尊重和怎樣改變,特別是非建制民意代表在立法會受到打壓或被取消議員資格的情況下,在大灣區發展過程中,民意又如何參與到種種關乎自身利益的政策制定。以目前情況來看,這絕對不是杞人憂天。

就以特首林鄭月娥日前在中華總商會論壇的演辭為例,她表示,目前香港土地受到制約,住房、安老均難以發展,而大灣區正正能提供腹地為香港解決問題,有助香港社會發展。當然,市民不會反對政府採取任何措施,方便市民「自願性」地到內地居住或安老,但相信大家都有同感,目前社會上確實未有共識,認為特區政府應採取主動和積極措施,「鼓勵」或「推動」香港市民從香港到大灣區定居、安老,而受林鄭政策影響較多的當然是收入較低的香港市民。

行政長官林鄭月娥本月23日在中總世界華商高峰論壇開幕致辭。政府新聞處照片

特區政府如果真的有意利用大灣區解決香港居住和安老問題,主動梳離部分人口到大灣區,應先形成政策制訂前的社會共識,更應將此納入土地供應大辯論,成為考慮解決土地供應問題的一個考慮因素,讓市民討論。

除林鄭月娥的發言外,近期亦有不少內地學者,就大灣區的發展策略和措施,在不同平台發表意見,這些意見和建議不少與港人息息相關,甚或基於對香港的誤讀和可能對港造成負面影響,因而有需要讓更多港人認識和討論。

深圳大學當代金融研究所所長國世平主編的《粵港澳大灣區規劃和全球定位》(廣東人民出版社,2018年6月)是近期內地討論大灣區規劃的新書中,一本值得留意的研究報告。

該書在討論建立粵港澳大灣區的政治意義部份中,坦然表示在一國兩制的框架下,令大灣區內城市,由於實施不同政治制度,「使得城市間存在明顯的行政邊界與屏蔽效應」。「粵港澳大灣區建設是真正意義上以經濟為主導、打破政治壁壘的一次創新」。書中引用一個需要創新性地打破政治璧壘的例子,就是遇到很大分歧的西九龍高鐵站的「內地人員在香港境內是否享有執法權」問題。

大灣區發展使制度銜接融合,互為一體

該書又提到,需要打破的還有是難以逾越的政府行政制度壁壘,特別是「香港內部面臨著『泛政治化』和『立法亂象』等問題,導敵很多旨在先行先試、推動制度創新的合作領域被阻撓甚至擱置」。另外,香港公務員體系沿用港英時期的架構和管理模式,擅長執行、不擅長制度和政策方面的設計,「嚴重妨礙了粵港澳三地合作制度的創新」。再加上,在「國際金融領域、新興業態領域等湧現的新問題,不是粵港澳三地一般政府職能部門和工作人員可以簡單解決的」。因此,想要進一步促進粵港澳深度合作,有需要對粵港澳三地行政體制方面做出突破。書中未有進一步展述需要突破的內容是什麼,估計是加強中央政府,特別是國家發改委和國務院金融穩定發展委員會的規劃和統籌角色。

此外,書中也提到粵港澳三地經濟互補性趨弱,港澳與深圳、廣州等經濟發達城市經濟結構趨同,容易在發展過程中面臨直接利益衝突,以及專業資格互認等問題,不贅。

在最後部份,該書指出大灣區的協同發展過程應順應包括法律法規制度和營運環境建設要求和一體化轉變趨勢,並應「通過整合粵港澳經濟社會交往以及文化法律,深化一國兩制的探索實踐,使『一國』 之下的『兩制』制度銜接和融合,在制度和發展上互為一體」。這不期然令人感到,書中作者所提的意見,與解決香港2047問題,是否相關,或是另有所指。

制定特區適用、統一的「區域合作法」

近期另一篇有關大灣區發展,值得注意的文章題為《粵港澳大灣區的立法保障問題》,作者是中山大學法學院副院長張亮以及同學院博士研究生黎東銘。值得留意的原因是,作者認為較早前共同簽署的《深化粵港澳合作 推進大灣區建設框架協議》的內容,自始至終主要是貫穿著平等自願的基本精神和追求,以及由各簽署方在平等協商的基礎上展開合作,完成互惠共贏、優勢互補。但「現有的法律對此種合作本身的法律基礎、法律效力以及有關合作主體的法律責任等方面內容缺乏直接規定」。

去年七月一日,粵港澳大灣區4位行政首長,在香港簽署推進大灣區建設框架協議。香港政府新聞處照片

因此,該文作者建議,應採取中央立法與地方立法相結合的立法進路,既要制定全國統一適用的「區域合作法」,對區域合作的內容、效力和程序等基本問題做出規定,使粵港澳大灣區於法有據、有法可依;又要在規劃過程中重視地方立法的優勢,允許地方立法在憲法和法律的框架下充分發揮自主作用。

對於基本法18條所規定的,即全國性法律除列於附件三者外,不在特別行政區實施,且任何列入附件三的法律,限於有關國防、外交和其他按《基本法》規定不屬於特別行政區自治范圍的法律。該文作者認為,「區域合作法」解決的實際上是中央和地方關係以及地方和地方關係問題,涉及一國主權下的國家結構形式內容,並非屬於中央授予特區的自治權,不應屬於特區的自治範圍。因此,「區域合作法」應當屬於 「其他按基本法規定不屬於特別行政區自治範圍的法律」,可以通過人大會常委在徵詢基本法委員會和特區政府的意見後列入附件三。對此,我們暫時只能留待有興趣的法律界人士的討論。

讓港人參與規劃

改革開放以來,香港和華南地區通過市場機制,形成今天優勢互補的格局。新的發展階段是強化中央和地方政府的角色,而整個規劃過程卻鮮見市民的參與,這包括對發展目標以及出台政策對香港的法治和市民生活影響的釐清。要政策有效實施,市民的參與和支持不可或缺,而諮詢更是香港政策制定過程的一個重要組成部分,我們應要求粵港澳大灣區的規劃採取同樣的程序。


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