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法改會小組委員會初步支持立檔案法 列12條開放式問題諮詢公眾3個月


法律改革委員檔案法小組委員會自2013年5月成立,對檔案法進行長達5年的研究,周四(6日)發表檔案法諮詢文件,委員會初步認為,有理據支持訂立檔案法,以加強檔案管理、保護及保存工作,但未就訂立檔案法提出具體建議。諮詢文件羅列12個開放式的問題,諮詢公眾意見3個月,至明年3月5日結束。委員會之後將因應公眾意見再作研究和討論,最後才作出建議呈交法改會審批。

諮詢文件概述現行行政制度規管下,港府各政策局及政府部門的檔案管理模式,由檔案的開立、存廢及至移交檔案處的流程及做法,並列舉另外5個實行普通法的司法管轄區(澳洲、英格蘭、愛爾蘭、新西蘭、新加坡)的做法作參考。 

法改會轄下檔案法小組委員會召開記者會,簡介檔案法諮詢。右起:委員李達詩、陳華疊、主席廖長城、委員許偉強、法改會秘書長黃慶康和小組委員會秘書梁東華。何君健攝

香港目前沒有特定法例規管政府檔案的管理工作,僅由隸屬行政署的檔案處作中央檔案管理和服務機關。在現行的行政制度下,行政署長及檔案處就檔案管理公布的行政規則、指引及最佳作業方法,並非全屬強制性質,僅透過公務員總務通告第2/2009號:《檔案管理的強制性規定》,向政府人員施加責任,任何政府人員如不遵從規定,可受到紀律處分,包括口頭或書面警告、譴責、嚴厲譴責、降級、迫令退休及革職。

開立檔案

現時,香港各政策局及部門開立檔案與否,根據檔案處2012年發布的《開立收存指引》通函,不受法律約束。通函訂明,各局及部門須考慮本身的業務職能,按運作、政策、法律及財務的需要,準確和全面地記錄其職能、政策、程序、決策和業務往來,開立和收存「足夠但不過量」的檔案。通函亦要求各局及部門以文件形式記錄開立和保存檔案的決定。此外,電郵檔案的識別、開立、歸檔和管理,則受《管理電子訊息指引》規管。

諮詢文件分析指,澳洲、英格蘭、愛爾蘭、新西蘭、新加坡均有訂立各自的檔案法,而澳洲、英格蘭、愛爾蘭亦有就妥善開立檔案發布指引,該些指引的共通特點,為規定政府機關須考慮多項因素,包括其各自的宗旨與職能,以至法律與規管環境,以自行決定需要保存哪些檔案。

儘管有立檔案法,政府機關不開立檔案未必構成刑事罪行。在5個司法管轄區中,只有新西蘭的檔案法有條文對公共主管當局或其職員施加特定的開立檔案責任,若故意或因疏忽而違反這項責任即構成刑事罪行;另外4個司法管轄區,不開立檔案並不被列為刑事罪行。

法改會今次諮詢便有問到:「現行開立公共檔案的責任(受公務員總務規例以及有關開立和收存檔案的指引所規限),是否足以確保檔案的妥善開立?」

被問到小組委員會是否不支持以刑事罪行作規管不開立檔案的行為,主席廖長城回應指,不是很多地方會刑事化,有地方以點名批評(name and shame)的形式,但在新西蘭,無論公務人員有意或疏忽而不開立檔案,亦會構成刑事罪行,「咁你個反應會點呢?呢個就係我哋講嘅morale(對職員士氣的影響)。(刑事化與否)一定要合理,唔係硬板一塊嚟做。」

法律改革委員會發布檔案法諮詢文件,諮詢期由即日開始,為期3個月,持續至明年3月5日為止。 何君健攝

存檔或銷毀

在香港,各政策局及部門開立檔案後,要為檔案編訂存廢期限表,即是相關政策局或部門保存或銷毀檔案的期限,存廢期限表需由檔案處審批,政策局及部門及後按時將需要保留的檔案移交檔案處,或將不需要的檔案銷毀。根據檔案處指引,各政策局及部門至少每5年要檢討其業務檔案的存廢期限表。

小組委員會指,其探討的5司法管轄區,看來並無明晰的指引,專門適用於有關存廢期限表的檢討。只有澳洲以「檔案授權文書」(records authority)形式,編訂存廢期限表。

諮詢文件有就檔案存廢期限表的現行指引是否足夠、檢討提議等作諮詢。

移交檔案處

各政策局及部門需根據存廢期限表,將檔案移交檔案處鑑定。行政署長2014年曾發出信件,提醒各政策局及部門適時把具有歷史價值或潛在歷史價值的過期檔案移交檔案處,除非有進行中的法律程序等「絕對需要」,否則應避免尋求延遲移交檔案。按現行指引,凡屆滿30年的政府檔案均應移交檔案處。經檔案處鑑定為具有歷史價值的檔案,將移交歷史檔案館,作永久保存。

諮詢文件提到,5司法管轄區的保存期(或把檔案移交檔案管理機關的最終期限)由15年至30年不等,澳洲為15年,英格蘭為20年,新西蘭及新加坡均為25年,愛爾蘭為30年。文件補充指,澳洲、英格蘭、愛爾蘭和新西蘭都有法定例外情況,延遲移交檔案的理由,通常包括持續的行政用途,以及具特殊敏感度,例如可能危害保安、防務和國際關係。

諮詢問題以保存期限、政府檔案移交歷史檔案館作鑑定的現行機制、延遲移交檔案的現行安排、由各政策局及部門決定檔案取閱狀況的現行機制是否適當,開放公眾討論,並歡迎改善方案建議。

法例影響

此外,小組委員會提到,行政規則及指引並無法律效力,部分法律對檔案管理有影響力,便有機會出現衝突,例如在《普查條例》規定普查統計表格須予銷毀,以保障保密性,故此相關資料必被銷毀,不會供公眾查閱。但在英格蘭、愛爾蘭和新西蘭,對保密性的保障會在有關普查起計100年後失效,及後普查資料可供公眾取閱;在澳大利亞,相關期限為99年,而個人亦可選擇是否讓其資料被保留。

小組委員會初步認為,宜效法保存普查資料的做法。諮詢問題有針對《私隱條例》及《普查條例》,開放公眾探討如何在保存歷史檔案與保障個人資料之間取得平衡。 


 

法律改革委員會小組委員會歡迎各界就檔案法諮詢文件提出意見、評論及建議,所有意見需以書面形式送達檔案法小組委員會秘書:

  • 電郵: [email protected]
  • 傳真: (852) 3918 4096
  • 郵遞:香港中環下亞厘畢道18號律政中心東座4樓

檔案法諮詢問題:

問題1:

(i)檔案處在政府內的現行編設位置應否維持下去﹖

(ii)如第(i)段的答案是否定的話,檔案處的編設位置應如何改變,而你的提議理由何在?

(iii)是否有需要委出諮詢機構,就公共檔案和歷史檔案的管理事宜提供意見?

(iv)如第(iii)段的答案是肯定的話,該諮詢機構的角色、組成及職能應該如何?

問題2:

(i)現時在檔案處網站所發布的文件和資料是否足夠?

(ii)如第(i)段的答案是否定的話,檔案處還應發布甚麼其他文件和資料,而你的提議理由何在?

問題3:

(i)現行開立公共檔案的責任(受公務員總務規例以及有關開立和收存檔案的指引所規限),是否足以確保檔案的妥善開立?

(ii)如第(i)段的答案是否定的話,現行責任有何地方可以改善,而你的提議理由何在?

問題4:

(i)檔案處向各局/部門所發出有關檢討檔案存廢期限表的現行指引是否足夠?

(ii)如第(i)段的答案是否定的話,還應提供甚麼其他協助,以使各局/部門可以適當地檢討其檔案存廢期限表,而你的提議理由何在?

問題5:

(i)把政府檔案移交歷史檔案館以作鑑定的現行機制是否適當?

(ii)如第(i)段的答案是否定的話,現行機制應如何改善,而你的提議理由何在?

(iii)各局/部門延遲移交檔案的現行安排是否適當?

(iv)如第(iii)段的答案是否定的話,現行安排應如何改善,而你的提議理由何在?

(v)在檔案移交歷史檔案館以作保存和供公眾取閱之前,由各局/部門檢討和決定檔案的取閱狀況的現行機制是否適當?

(vi)如第(v)段的答案是否定的話,現行機制應如何改善,而你的提議理由何在?

問題6:

你認為政府應採取甚麼其他措施以加快推行電檔保管系統,而你的提議理由何在?

問題7:

(i)現行的《私隱條例》,是否已在保存歷史檔案與保障個人資料兩者之間,取得適當的平衡?

(ii)如第(i)段的答案是否定的話,

(a)你認為適當的平衡為何?

(b)可採取甚麼其他措施,以達致此平衡?及

(c)你的提議是基於甚麼理由?

問題8:

經仔細研究後,我們的初步看法是應效法有保存普查資料的司法管轄區的做法。為此,我們誠邀公眾特別就一些相關問題,發表意見。

(i)普查統計表格在普查工作進行後應否予以保存為歷史檔案?

(ii)如第(i)段的答案是肯定的話,應否規定須徵得所涉個人的同意,作為可保存其普查統計表格的先決條件?理由為何?

問題9:

(i)應否保留各局/部門把檔案移交檔案處的現行30年期限?

(ii)如第(i)段的答案是否定的話,(a)理由為何,及(b)你認為適當期限是多久及理由為何?

問題10:

我們的初步看法是良好的公共檔案管理制度,必須設有足夠及有效的措施,以確保有關規定得到妥善遵從。這些措施可以用法律或強制性規定這些較嚴厲的方式來實行。不過,據我們觀察,其他旨在加強妥善檔案管理文化,以及提高有關意識的措施,也同樣重要。

(i)現有措施是否足以確保各局/部門遵行其檔案管理責任?

(ii)如第(i)段的答案是否定的話,你會提議採取甚麼額外措施,而你的提議理由何在?

問題11:

一方面既有支持在香港制定檔案法的考慮因素,但另一方面在實施上亦有實際要關注的事項。經衡量後,我們的初步看法是確有理據支持訂立檔案法,以進一步加強香港公共檔案及歷史檔案的管理、保護和保存工作。

你認為是否有理據支持訂立檔案法,以加強現行的公共檔案及歷史檔案管理架構?理由為何?

問題12:

在受涵蓋公共機構的範圍方面,我們的初步看法認為效法英格蘭、愛爾蘭、新西蘭和新加坡的做法會較為可取,即不時列舉應受公共檔案管理制度規管的特定機構。至於檔案管理機關的監督程度,我們認為採用「針對個別情況處理」的方式會較恰當。

(i)你同意我們的初步看法嗎?

(ii)如第(i)段的答案是否定的話,理由為何?


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