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專家批法改會檔案法諮詢避重就輕 案例沒引美國公開白宮文件


 

法律改革委員會轄下的檔案法小組委員會及公開資料小組委員會,上周四(6日)分別發表檔案法諮詢文件立法實施公開資料制度諮詢文件。關注訂立檔案法及資訊自由法多年、由檔案處兩名前處長朱福強及Don Brech等專業人士組成的「檔案行動組」,對政府願意立法踏出第一步予以肯定,但質疑小組委員會對於違規者刑責、檔案處由專業領導等關鍵條文有保留,甚至傾向否定,擔憂立法將甚為保守,「踏出一步」或變「踏錯了步」。檔案行動組又質疑,法改會報告並沒有提及檔案法與資訊自由法同時立法,後者對市民知情權尤其重要;報告引用的外國例子過時,特別是沒有提及美國檔案法涵蓋總統的白宮文件也需要開放。

檔案行動組周一(11日)舉行記者會,初步回應法改會就檔案法的諮詢內容,並反駁報告中的多項說法。

檔案行動組擔慮未來訂立的檔案法會甚為保守。左起:檔案行動組秘書陳聰枋、副主席朱福強、成員Don Brech。何君健攝

檔案法與資訊自由法非同時訂立

法改會建議:法改會公開資料小組委員會所關注的是索取資料的權利、法改會檔案法小組委員會所關注的則是實際取閱事宜的管理。前者探討例索權的確認及有關豁免等事宜;後者則處理與保存歷史檔案有關的行政和運作事宜。

檔案行動組:法改會檔案法小組委員會只處理檔案的保存及管理,完全不處理檔案的開放度,最終檔案開放交由法改會公開資料小組委員會處理。這似乎是仿傚英國的做法,英國有完善的檔案法與資訊自由法,後者涵蓋現行檔案及歷史檔案(現行檔案在存放期後經專家鑑定具有歷史,送至歷史檔案館保存,成為歷史檔案)。

不過,香港的檔案法與資訊自由法並非同時立法,檔案行動組對此感到憂慮及不安,認為政府似乎避重就輕,先立無關痛癢的檔案法,不知何時才立資訊自由法,那麼前者便是殘缺的法律。沒有資訊自由法,則市民沒有知情權,實質管不了當局如何處理檔案。再者,檔案行動組所指檔案法關於檔案開放的部分,針對歷史檔案,而非現行檔案;而資訊自由法較著重現行檔案,公眾不宜將兩者混淆。

朱福強質疑,檔案法小組委員會不處理檔案開放度,「不知是取巧或是拖延」,檔案行動組對此感到不安。何君健攝

檔案法涵蓋範圍未必延伸至其他公營機構

法改會建議:雖然各局/部門須受檔案管理行政機制規管,但公營機構(廉政公署和香港金融管理局除外)則一般不受此限……全面擴大涵蓋範圍只會有失恰當、適得其反,而且需要投放大量資源,並不符成本效益……至於檔案管理機關的監督程度,認為採用「針對個別情況處理」的方式會較恰當。

檔案行動組:合適的檔案法不僅應涵蓋政府部門,起碼亦應涵蓋主要公營機構,如醫管局。行動組看不到有任何理由遏阻檔案法的監督範圍。一般機構都有會議紀錄、財務報告,被納入檔案法的涵蓋範圍未見得會有何困難。

檔案處非專業領導

法改會建議:《顧問研究報告書》於2015年發表,當中提了建議,包括有需要提升檔案處處長職位的職級……既然已有《顧問研究報告書》的全面研究,我們無意將有關的研究結果推倒重來。再者,政府內部的資源和人力供應或分配通常牽涉政策、財務、運作及其他實際考慮因素,這些均不在本研究項目的研究範圍之內。這些考慮因素最適宜由政府在參考所有相關數據和資料之後加以研究和衡量。在此情況下,我們不擬就此事項提出任何建議。

檔案行動組:現時的政府檔案處處長屬「EO」行政主任級人員,以前檔案處處長則為專業職系人員,如檔案行動組成員朱福強及Don Brech都是檔案處前處長,均具專業背景。行政主任並非專業,他們在政府有其職責,但他們擔任檔案處處長,無從領導這個專業部門。與此同時,除了處長屬行政主任職系,檔案處回歸前90年代開始起用很多EO,但EO並非專業檔案管理人員,而且每兩、三年便會調職。檔案行動組反對檔案處去專業化。

檔案行動組成員、檔案處前處長Don Brech。何君健攝

諮詢迴避違規者刑責

法改會建議:我們也知道需要平衡其他相關因素,包括有關責任的性質、對於不遵從者所施制裁的相稱程度,以及對職員士氣的影響。

檔案行動組:隨地吐痰、衝紅燈等犯法都有懲罰,這會否打擊市民士氣? 打劫犯法,該些盜賊要坐監,那是否打擊士氣?

外國案例過時

法改會建議:諮詢文件以5個實行普通法的司法管轄區做法作參考,包括澳洲、英格蘭、愛爾蘭、新西蘭、新加坡。

檔案行動組:諮詢文件選取5個國家的檔案法案例,如英格蘭《1958年法令》、 愛爾蘭《1986年法令》、澳洲《1983 年歷史檔案法令》,大多都陳舊、過時,澳洲亦正在檢討其檔案法。法改會檔案法小組委員會為何不選較現代的例子作參考?例如在澳洲新南威爾士洲(New South Wales)有較現代的檔案法例子。新西蘭的《2005 年公共檔案法令》 為最現代的一例,惟諮詢文件似乎傾向排斥、抗拒新西蘭。此外,文件有提及加拿大,但加拿大的檔案及圖書館隸屬同一組織架構,叫「加拿大圖書館及檔案館」(Library and Archives Canada),其法律嚴格而言不是檔案法。

更重要的是,諮詢文件沒有提及美國,美國的檔案法相當好,更有一項總統檔案法,如果香港有此檔案法,可禁止林鄭卸任時銷毀檔案,她亦要將任內所有檔案全數送至檔案館作鑑定。

公眾諮詢問題多屬技術性

法改會建議:羅列12條開放式問題,諮詢公眾意見。

檔案行動組:法改會檔案法小組委員會研究5年未有提出具體建議,僅在諮詢文件羅列12條問題,但該些問題大多具技術性,例如問及檔案存廢期限表的現行指引,並不是讓公眾回應的合適問題。檢討政府現行機制的工作,該由政府顧問去做,一般市民不在合適的位置作出評價。

另外,香港記者協會發聲明,對法改會檔案法及公開資料小組委員會之報告表示失望,並憂慮這兩項對於監察政府及公營機構極其重要之法律,將會被無限拖延。記協指,雖然兩個委員會均於諮詢文件中建議立法以取代目前的行政守則,但均不建議引入刑事責任,只有刻意竄改文件者需要負上刑責,有關法例即使落實亦是形同虛設,是無牙老虎。

記協表示:「更荒謬的是,經過歷時五年的研究,檔案法小組委員會在多個關鍵環節上,竟然沒有提出具體意見或建議,只作開放式提問,當中包括:1. 如何決定哪些檔案可以銷毀和程序;2. 哪些機構應該受到檔案法之規管;3. 檔案如何讓公眾查閱;4. 中央檔案管理部門的法定權責和人手配置;5. 中央檔案管理部門是否有權評核各受規管機構的檔案處理。」記協批評法改會的檔案法開放式諮詢唯一效果是令討論無法聚焦,減低爭議,諮詢的結果難以對政府構成任何壓力或指引,令當局可以進一步拖延立法。至於資訊自由法,相關委員會之建議基本上只是把現行的行政守則,變成一條沒有罰則的法例,儘管包括申訴專員在內的不少機構,已指出現行守則有不少缺失,包括缺乏專門監管並促進有關工作的特定部門。

記協表示:「兩條重大法例拖延超過20年,特首於其政綱及施政報告提及檔案法之落實,一度給人希望,但是觀乎相關委員會之諮詢文件,難免令人擔心這是又一拖延策略,而檔案法乃資訊自由法之基石,後者的出現更是遙遙無期。」




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