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申訴專員揭老人院錯誤用藥、虐待、疏忽照顧、侵犯私隱 社署不撤銷牌照監管不力


申訴專員公署發表調查報告,關注社會福利署(下稱社署)對安老院服務的監管,報告指出社署在法例、執管、巡查機制三方面的不足,當中特別提及2014/15至2017/18年度的4年間,社署不曾撤銷任何安老院的牌照,而遭社署檢控並獲定罪的個案4年合共只有39宗。公署指,這4年間曾在安老院發生的事件包括:2015年5月傳媒爆出某安老院在無遮蔽的露天平台替全裸或半裸長者洗澡,嚴重侵犯長者私隱、安老院為長者注射超量5倍的肝素鈉、長者肛門被塞入布塊和尿片膠紙後死亡、疏忽照顧以致長者跌倒兩次等。申訴專員劉燕卿批評:「這些令院友心身受損的劣行,竟然並非社署可以直接檢控。」

申訴專員劉燕卿(左)和高級調查主任李妙娥(右)發布社會福利署對安老院服務監管的調查報告。徐雪瑩攝

護老院3年內11次違規,沒被撤銷牌照

根據申訴專員公署的調查,有護老院在2012年7月至2015年3月期間共違規11次,即平均3個月社署便發出一項警告或「糾正指示」,11次的違規行為包括:侵犯私隱(在無遮蔽的露天平台替全裸或半裸長者洗澡,2015年5月傳媒揭發)、錯誤用藥、用布帶綁緊房門使長者不得外出、人手不足、收費失當、沒有妥善看管藥物、不當使用約束物品並錯誤用藥,而不當使用約束物品及用布帶綁緊房門是重複違規事項。劉燕卿指,根據原則不能透露該護老院的名字,它已在2015年6月結業。

根據安老院違規事項的性質及程度,社署會分別給予勸諭、警告、糾正指示、檢控,甚至撤銷、暫時吊銷或拒續牌照,但該護老院即使發生了11次違規,社署亦只是發出警告或「糾正指示」,沒有撤銷該院牌照。2015年3月前社署巡查已發現11次違規,但傳媒在2015年5月仍能揭發事件。申訴專員劉燕卿被問及,社署若提早並嚴格執法,是否能阻止意外再次發生。劉說,不回答假設性問題,但指「社署可提早考慮撤銷牌照」。

《明報》在2015年5月揭發護老院在無遮蔽的露天平台,安排脫光長者等沖涼,嚴重侵犯長者私隱。蘋果日報圖片

社署現時根據《安老院條例》(簡稱《條例》)及《安老院規例》(簡稱》規例》)監管全港安老院的運作;社署豁下的「安老院牌照事務處」則負責審批全港安老院的牌照及續牌申請,如持牌人被裁定犯了《條例》所訂明的罪行,牌照處可撤銷、暫時吊銷或拒續牌照。劉燕卿進一步指出,「人手不足」是社署可以直接檢控的違規事項,但社署最終只選擇發出「糾正指示」;而侵犯院友私隱、錯誤用藥、不當使用約束物品等嚴重違規行為,社署亦不能根據《條例》及《規例》直接檢控安老院。

高級調查主任李妙娥指出,《條例》及《規例》由1996年實施至今已逾22年,期間社會上有聲音要求修訂兩例,但其中有關安老院的人手編制及營運要求等規定,仍然未有修訂。報告指,雖然社署預期在2019年中完成法例檢視工作,但距離完成修訂仍需一段長以年計的時間。

申訴專員公署建議社署應盡快推動修訂《條例》,考慮將侵犯院友私隱、錯誤用藥、不當使用約束品等嚴重違規行為納入法例,並將院舍範圍以外的護送及陪診服務,納入社署監管範圍內。

香港護老院分為私營及津助安老院,部分位處唐樓。何君健攝

院友肛門被塞布塊和尿片膠紙     疑涉虐老社署調查3年只發警告

公署報告提及,2016年1月有安老院的院友,因低血壓及排出黑糞便而送院,醫院在院友的肛門裡發現布塊及尿片膠紙,舉報懷疑虐老事件,院友在兩天後去世。社署在1個月後才到安老院進行調查,當時認為無證據顯示事件涉及虐老。對於安老院沒有在3天內報告該虐老事件,社署只「建議改善」。半年後社署才向警察提供資料,截至2018年7月,社署表示曾向警方查詢,尚待死因裁判庭的結果,即至今社署尚未對安老院有任何懲罰。劉燕卿批評,社署跟進懷疑虐老個案不積極,亦沒積極向警方了解詳情。

另一個個案是2016年2月巡查時,社署曾發現安老院1星期內有4日人手不足,只給予口頭警告,而書面警告則在5個月後才正式發出,正常程序須在7個工作天內發出。此外,社署曾發現安老院的值勤紀錄涉嫌失實,一職員休假但有人代簽值勤。根據條例,人手不足及提供虛假資料在社署可直接檢控的範圍內,但社署最嚴重只發出了書面警告,亦沒有作深入調查。

若安老院接獲「糾正指示」,須在14至30天裡作出糾正,社署會在限期屆滿後跟進巡查,而警告就不在此限。公署認為,被警告的事項亦是違反法例,嚴重性不下於「糾正指示」的事項,社署應就「警告」制訂改善違規的期限及巡查時間表。

公署又批評社署的巡查機制不足。社署的「全面巡查」由一至兩名牌照處督察巡查「社會工作」及「保健衛生」裡的所有項目,包括巡查環境衛生、訪問院友及其家人、點算設施及人手、觀察用藥、用膳及洗澡的安排、查核值勤記錄及院友資料和翻查藥物記錄,劉燕卿道:「他們能不能在短時間內巡查這一大張清單,我有很大的疑問。」指私營安老院的巡查頻率是每年最少3次,而津助安老院只是每年最少1次,籲加強對津助安老院的巡查。

香港人口老化,長者在安老院的生活質素令人關注。申訴專員批評社署沒有做好監管角色。資料圖片

被注射超量5倍肝素鈉院友留醫3星期    社署沒權檢控安老院

公署報告提及,有安老院錯誤用藥,在替院友進行腹膜透析時錯誤注射超出建議用量5倍的肝素鈉,院友終留醫3星期。在現行法例框架下,社署只可發出「警告」或「糾正指示」,不能直接檢控安老院。

公署報告列出另一個案:有安老院職員獨留院友在飯堂,沒有扣上安全帶便自行離開,最後院友在飯堂跌倒,社署在調查後只發出警告;同一院友由職員陪診,在醫院等候期間二度跌倒,但因安老院範圍外的護送及陪診服務未納入現行法律的監管範圍,社署終無權調查,安老院涉及疏忽照顧但沒有任何懲罰。

申訴專員公署對社會福利署在2014/15至2017/18年度執管行動的調查數據。申訴專員公署

在2014/15至2016/17年的三年間,社署共對安老院發出勸諭近9,000次、發出約1,100次警告及44次糾正指示,最終檢控並獲定罪的只有16宗;撤銷或暫時吊銷牌照更是0宗。劉燕卿指,即使2017/18年度的檢控數目比上年度升近1倍,但整體數字仍然偏低,期望社署繼續加強及嚴格執法,並考慮將安老院範圍外的護送及陪診服務納入監管範圍。

另外,社署本來只在網站公開「最近24個月的定罪記錄」,在2018年4月起增加公開警告及糾正指示記錄,但未有公開暫時吊銷、撤銷、拒續牌照等資訊,申訴專員公署建議社署要提高資訊透明度,把執管行動的資訊供公眾參考。

社署回應:

社署回應申訴專員公署的調查,指報告中引述的個案均於約3年前發生,社署其後已增撥資源,在2017年5月成立「規管及牌照科」,加強院舍監管及提升服務質素;社署在過去3年曾先後將一間安老院及兩間殘疾人士院舍不予續牌或停牌,認為「在執行有關措施前,必須審慎考慮對院友及其家人的影響」。社署亦指已開始檢視現時的《安老院條例》、《殘疾人士院舍條例》及相關實務守則,預計在2019年5月底前就修訂提出建議。

巡查方面,社署稱,牌照處負責巡查的督察數目由2015年的44名增至現時的68名,並在2017年2月開始以合約形式聘用退休紀律部隊人員;過去3年,牌照處每年巡查安老院超過5,400次,平均每年巡查每間私營安老院7次,對津助安老院的巡查已增加至每年最少巡查4次。

至於檢控方面的質疑,社署引用數據稱,2018年4月至11月底共提出檢控的數字上升至33宗;根據實際經驗,大部分安老院經牌照處的警告、勸諭或指示後,均會迅速糾正違規情況。回應資訊透明度時,社署指,不予續牌或撤銷牌照的院舍情況雖不在網站公開,但已通過新聞公告知會公眾。




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