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本土研究社追蹤橫跨24年紀錄 棕土破1500公頃 05年起改劃成功率急升


「土地大辯論」公眾諮詢今年9月底結束,土地供應專責小組即將公布諮詢報告。民間組織「本土研究社」就諮詢中的棕地發展選項進行研究,追蹤棕土在1993 年、2003年、2017年的規模分布情況,統計得2017年全港棕土總面積達1,521公頃,比土地供應專責小組諮詢文件提出的1,300公頃多出超過200公頃,同時較1993年的792公頃增加729公頃,增幅達92%。 

本土研究社質疑,政府針對棕土的政策措施存在多個問題,包括:土地規劃政策有漏洞、城規會審批棕土作業的規劃許可申請時欠缺準則及連貫性、政府對不符合規劃用途的棕土執法不力等,以致棕土在過去24年間不斷擴張。

本土研究社整理1991年至2017 年的棕土作業規劃許可申請紀錄,發現自2005 年起,申請個案以及獲批申請數字突然大幅攀升,到2010 年獲批率更高達94%。研究團體隊表示,難以揣測箇中原因,「從表徵、數據上,發現(政府)2005年大幅放寬規劃申請,我哋睇到可能發生咗一啲嘢。」

眾新聞為此向規劃署及城規會查詢,規劃署未有明確回覆是否涉及審批準則的更變,僅表示城規會根㯫城規會規劃指引所列明的規劃準則作考慮,亦會按需要不時檢討規劃指引的適切性及內容。

左起:本土研究社成員陳劍青、黃肇鴻、林茵。何君健攝

本土研究社今日(19日)發布《隔世追棕:新界棕土擴張軌跡與現況》報告。研究以相隔約10年的3個時間點(包括1993年、2003年、2017 年)作參照,透過ArcGIS、Google Map 及Google Earth 等地圖工具,並在衛星圖及航空圖上框畫棕土分布,對比3個地間點,研究橫跨24年的棕土面積、用途及地區分布變化。

《隔世追棕》研究涵蓋的棕土,包括以下6大用途特徵:

  • 貨櫃場
  • 露天停車場
  • 露天貯物或廢料回收
  • 有蓋倉庫或工場
  • 填土或已破壞土地
  • 其他(衛星圖片中未能歸納於上述各類狀態,但明顯並非進行農耕作業的地皮)

逾千公頃棕土未有發展計劃

土地供應專責小組今年4月提出18個土地供應選項,當中包括「棕地發展」,相關諮詢資料顯示,全港棕地共1,300公頃,包括760公頃「面積較小的零散棕地群」,以及540公頃為政府正規劃及推廣的中長期大型發展項目。

土地供應專責小組資料指,政府正規劃及推展的中長期大型發展項目,包括古洞北/粉嶺北新發展區、洪水橋新發展區、元朗南及新界北,其餘的零散棕地散布於新界鄉郊各處,例如屏山、橫洲、錦田、八鄉、石崗、牛潭尾、新田、龍鼓灘等。諮詢文件截圖

不過,本土研究社最新研究發現,2017年棕土總面積為1,521公頃,比政府及土地供應專責小組提供的數字多逾200公頃。在現有的1,521公頃棕土中,多達1,023公頃尚未被納入發展計劃,當中723公頃面積達2公頃以上,並不「零散」。研究團隊質疑,當局大幅低估棕土的發展潛力。

【棕土分布地圖】

2017年棕土發展情況

  面積(公頃) 佔比
位於新發展區內 444 29.2%
位於「210多幅具房屋發展潛力用地」 54 3.5%
未有發展計劃 1,023 67.3%
總面積 1,521 100%

 就用途而言,目前棕土主要用作有蓋倉庫或工場(42.5%),其次是露天貯物或廢料回收(32.6%),其餘包括露天停車場、填土或已破壞土地、貨櫃場等。

2017年棕土用途分類

用途類型 面積(公頃) 佔比
有蓋倉庫或工場 646.7 42.5%
露天貯物或廢料回收 496.2 32.6%
露天停車場 125.8 8.3%
填土或已破壞土地 122.8 8.1%
貨櫃場 119.8 7.9%
其他 10.1 0.7%
研究團隊透過衛星圖,辨識出空地上有雜物、排列雜亂無章或置於鐵皮屋附近的情況,視之為「露天貯物或廢料回收」。《隔世追棕:新界棕土擴張軌跡與現況》報告截圖

棕土面積24年倍增

對比1993年、2003年、2017 年3個時間點的棕土面積,可見棕土的規模不斷擴張,在1993年至2017年的24年間,由792公頃,增加至1,521公頃,增幅高達92%。

  棕土總面積(公頃) 至2017年的增幅
1993年 792 92.0%
2003年 1,181 28.8%
2017年 1,521 --

本土研究社指出,在現時城規會對土地用途的規劃分類中,主要以「露天貯物」(Open Storage,簡稱OS)及「工業(丁類)」(Industrial(D),簡稱I(D))地帶可容許作各類棕土作業。不過,研究發現,2017年的1,521公頓棕地中,僅得215公頃位於OS地帶 、49公頃位於I(D)地帶(兩者共佔17.4%),換言之,有1,257公頃(82.4%)非OS或I(D)地帶。

研究團隊擔心,當中或涉及違例使用情況,不屬棕土作業規劃意向的「農業」、「綠化地帶」、「休憩用地」、「政府、機構或社區」及「康樂」地帶疑被棕土大規模侵蝕。

為何棕土在過去24年會不斷擴張?本土研究社分析認為,是當局在規劃制度、執法、把關方面出問題所致。

規劃、執法存真空地帶

土地使用主要受「發展審批地區圖」(Development Permission Area Plans,簡稱DPAP)及「分區計劃大綱圖」(Outline Zoning Plan,簡稱OZP)規限,兩者涵蓋範圍或有重疊,前者主要涵蓋新界鄉郊地,後者主要涵蓋市區及新市鎮。

研究團隊指出,在DPAP規限範圍 ,如有違例發展,規劃署可依據《城市規劃條例》提出檢控,並要求土地業權人或負責人將土地恢復原狀或停止發展。不過,《城市規劃條例》並沒說明未經申請而違反OZP 規定的土地用途有何法律責任、或有哪些政府部門有執法權力。新市鎮邊緣尚有未作永久發展的土地,可能只有受OZP 覆蓋,但不包括在DPAP之內,沒有政府部門有執法權,容易淪為「法外棕土」。

土地使用規限 主要涵蓋範圍 規劃署執法權
DPAP 新界鄉郊地 可根據《城市規劃條例》向違規者提出檢控
OZP 市區及新市鎮 執法權不明

研究報告提到,有土地既沒有被納入 DPAP,亦非OZP 範圍,形同「規劃真空」。例如在元朗牛潭尾、新田一帶,新田軍營一帶,該處涉及軍事用地,附近一帶均未有納入任何土地使用規限。研究團隊發現,該「規劃真空」範圍內卻有不少私人地,早於1993年,已有2公頃用作倉庫的棕土;到2017年,棕土面積多增4倍至10 公頃,當中包括多個電子廢料場。

城規會「法定規劃綜合網站」以不用顏色顯示地區土地用途。但元朗牛潭尾、新田一帶,出現一片白色的範圍,該處為新田軍營。法定規劃綜合網站截圖

政府不追究違規 更主動改劃配合 

研究報告提及,政府對涉嫌違規作棕土作業的多個個案不作追究,規劃署更曾主動改劃,助長棕地擴張。報告引用洪水橋一帶作案例指,政府曾主動將大面積「康樂」用地,改劃為「露天貯物」地帶,令涉嫌違規發展的棕地「合法化」,違背原有土地使用目標。

現時的洪水橋新發展區,位於原本為廈村發展審批地區圖(DPAP)涵蓋範圍。1993年,該處雖未有任何規劃許可申請,但已出現大面積的棕土,主要為貨櫃場,研究團隊相信,當中涉及違規發展,而該些疑似違規發展的棕土持續擴張,規劃署不但未有針對打擊、沒有作出追究,反而於2008年將區內36 公頃「康樂」用地,改劃成「露天貯物」地帶。

研究團隊同時翻查廈村OZP 範圍內規劃申請,發現在1990 年至2000 年代中期,大部份涉及棕土作業的規劃許可申請,均被城規會駁回;自2002 年起,相關申請數目大幅增加,獲城規會批准的比率亦急增;2010 年後,大部份申請均獲通過。研究團隊質疑,城規會的做法完全違背早年訂下、有意保護鄰近米埔及后海灣一帶水土環境的考量。

1991 年至2017 年間,廈村OZP 內「棕土作業」規劃許可申請個案大增,大部分獲城規會批准(綠線),只有少數被駁回(紅線)。《隔世追棕:新界棕土擴張軌跡與現況》報告截圖
2008年至2017年間,成功改作「棕土作業」的規劃申請個案(綠框),明顯較1991年至2007年間的為多。《隔世追棕:新界棕土擴張軌跡與現況》報告截圖

成功改劃作棕土作業個案大增

成功改作「棕土作業」的規劃申請個案大增,但限於洪水橋一帶。研究整理新界區由1991 年至2017 年的「棕土作業」規劃許可申請紀錄,發現在1991 年至2004 年間,申請獲批和被拒的個案數字相若;但自2005 年起,申請個案以及獲批申請數字均大幅攀升,同時被拒個案愈趨下降。到2010 年,獲批比率更達94%。研究團隊質疑,政府主動向棕土作業「開綠燈」,對於棕土擴散實責無旁貸。

1991 年至2017 年間,「棕土作業」規劃許可申請獲批(藍綠)及被拒(紅綠)狀況比較。《隔世追棕:新界棕土擴張軌跡與現況》報告截圖

本土研究社成員黃肇鴻表示,難以揣測2005年至2010年間成功改作劃個案大增的成因,因為需要先了解政策指引、審批條件是否有變,而研究團隊未能取得相關部門內部資料,「從表徵、數據上,發現(政府)2005年大幅放寬規劃申請,我哋睇到可能發生咗一啲嘢。」

陳劍青補充指,規劃署及至規劃署署長主導城規會的決策,故規劃署及規劃署署長對審批及政策改動有很大責任,「是最有嫌疑嗰個。」他續批評,現在很多前署長卻走出來提出發展棕地的問題很難處理,但棕土擴張的情況正是政府持續的行為所導致。

政府持續對棕土「開綠燈」,本土研究社成員陳劍青認為規劃署及其署長對審批及政策改動負上很大責任。何君健攝

城市規劃委員會在2005年至2010年期間,甚或在2005年之前,是否曾更改審批規劃許可申請的準則?如果審批準則不變,成功改劃個案大增的原因是什麼?眾新聞向規劃署及城規會查詢,規劃署未有明確回覆是否涉及審批準則的更變。

規劃署重申,城規會審批棕土作業的規劃申請時,會根㯫城規會規劃指引所列明的規劃準則作考慮,有關涉及露天貯物和港口後勤用途的規劃準則,包括申請地點所屬地區的規劃意向、與四周的土地用途是否協調、申請地點的通達程度和擬議用途可能產生的影響等,亦會避免讓這類用途在缺乏管制的情況下任意擴張。一般情況下這類申請批准年期不會超過三年,並通常會加入附帶條件以紓緩這些用途對附近地區可能造成的不良影響,但在環境/生態易受破壞的地區則不得用作臨時的露天貯物和港口後勤用途。根據現行機制,申請人在臨時規劃許可完結前可向城規會作續期申請。

規劃署續指,城規會會因應每宗申請的個別情況作審批,當中會充分考慮擬議用途的性質和規模,相關部門及公眾意見,以及有關地區的情況。此外,城規會會按需要不時檢討規劃指引的適切性及內容,以便處理相關的規劃申請。


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