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總理李克強對特首林鄭的「提點」


林鄭月娥到北京述職,第一位見的中央領導人是總理李克強。政府新聞處照片

國家總理李克強日前會晤前往北京述職的特首林鄭月娥時,在開場發言中,特別提到「在國際形勢錯綜複雜的情形下,香港作為自由港和單獨關稅區,經濟保持了平穩增長,來之不易」。眾所周知,在這些場合,領導人所說的每句話和用的每個字,事前都經反復推敲。在以往的會面中,主要是談特區參與國家發展的李克強,今次特別提到香港作為「單獨關稅區」,比較罕見,顯然意有所指。

在今次的中美貿易戰中,香港雖然並非主角,也是熱點之一,但觀乎林鄭月娥日前對於美國的批評,不少卻比中央政府來得高調。例如,就回應美國國會《美中經濟與安全審議委員會》報告時,她指報告「失實而且雙重標準,對於香港及中國的關係以有色眼睛看待」。她續稱「取回香港一些在貿易方面的對待,只會損害美國在港的利益」。在另一場合,對美國的「不實指控」,她表示遺憾。

美中經濟與安全審查委員會上月中發表年報,其中關於香港的部分,建議美國商務部考慮是否應將香港和中國大陸視為同一個關稅區。

在會面後,林鄭月娥在見記者時被問到李克強的說法是否因應中美貿易戰處於緊張狀態以及香港從中扮演的角色。林鄭月娥則稱在一國兩制下,香港獨有的制度是可在《基本法》下「自行處理經貿事務」,香港是世貿組織創始成員,可以自己去談判、簽訂自由貿易協定,對李克強的說話不作演繹。

「單獨地同各國簽訂協議」
是否等同「可以自己去談判」?

但這是否是林鄭月娥一廂情願的看法,還是她對基本法當中有關外交和對外事務的範圍和理解,與中央政府的認知有所不同。例如,基本法當中指特區政府可以用「中國香港」的名義「單獨地同世界各國、各地區及有關國際組織保持和發展關係,簽訂協議和履行有關協議」,但這是否就等同林鄭月娥所稱,就經貿事務而言,由於香港是世貿組織創始成員,特區政府「可以自己去談判、簽訂自由貿易協定」?

曾經主持全國人大常委會多個有關基本法研究課題,來自上海社會科學院法學博士姚魏(下圖),在較早前受委托就此等問題進行過深入探討,研究成果見於其題為《特別行政區對外交往權研究》(法律出版社,2016年6月,400頁)一書。書中內容及其在書中提到有關特區在處理對外事務的權限,看來深值特區政府再三考量。姚魏表示,如果中央與特區政府關於基本法認識的差異僅涉及特區事務,不良後果或許可以控制,「可是一旦涉及對外事務,如果中央由特區完全自主地處理,結果怕是不容想象」。

姚魏強調,誠然,對特首來說,特區對外事務在基本法中有所規定,其範圍相對明確。然而,最為困難的是區分涉外事務和外交事務,因為兩種事務的臨界點是因時、因地而異,用法律來規定是不切實際,只能依靠特首的具體裁量,而且部分涉外事件「是會逐步升級發展的,超出地方的能力和權限時就轉化為外交事務」。

再者,姚魏認為,特首和特區政府在獲取信息的能力受到限制,「特區在國外沒有使領館,它不像中央決策機關在採取對外行動時能夠得到情報機構和外使館發來的完整信息,因而無法准確評估政府即將採取行動的後果及有效性」。「而且外交信息一般具有保密性,中央政府大多不會對地方政府作出預警提示,進一步增加了行政長官的決策難度」。

但歸根到底,姚魏表示,作為一個統一國家的地方政府,只有堅持主權的唯一性才能從根本上保障國內所有地區和民眾的利益。

回歸十多年
特區「對外交往作為差強人意」

《特別行政區對外交往權研究》成書於2016年,姚魏指「回歸十多年來,香港特區政府在對外交往方面的作為差強人意」。「例如,在多邊國際事務上,香港政府未通過中央政府,而是自己以主權國家身份與世界知識產權組織、聯合國禁毒署等一些組織交往;又如,不尊重中央政府對履行國際公約報告的審議權和修改權」。「此外,在涉及國家利益的外交事務中,特區政府過多地強調其特殊性」。

姚魏續稱,以往的行政長官出身是商人及公務員,「對外交往能力需要提高,其領導下的特區政府官員也應當提升處理有關事務的水平」。就時間性而言,姚魏的評語是針對前三位特首,但對比總理李克強對林鄭月娥的「進言」,以及她在會後向記者再三強調特區政府「可以自己去談判、簽訂自由貿易協定」,在中央政府眼中,姚魏所述情況是否已有所改善?當然,我們不需要認同該書所有意見,但在中央政府眼中,肯定的是,對外交往權是一種比較特殊的權力,任何國家都不會允許地方政府隨意行使。

特別是處於當前中美貿易戰,或可稱之為新冷戰的大環境,也就是李克強所說的「在國際形勢錯綜複雜的情形下」,香港能否和應否單獨行事?

當被問到美國政界提到若出現五種情況,包括再取銷參選立法會和區議會議員資格,便有可能撤銷香港獨立關稅區地位,特首回應說「不明白為何外國的國會、政府、政治人物或智庫可以強加一些條件於香港」。她強調不怕有人上綱上線,香港獨立關稅區的安排是不只優惠香港,是互惠的,並非是要符合部分國家或經濟體的要求才得到的待遇。其強硬態度,可見一班。

林鄭月娥的強硬態度究竟是她的個人意見?還是她會同行政會議成員的意見?要寧左勿右,還是要爭取個人表現?中美貿易戰和單獨關稅區關乎香港經濟前景,上述問題相信都是每位市民關心的。


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