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修訂《防止賄賂條例》規管特首 政府曾提5大理由反對 李國能領導委員會表明不同意


行政長官林鄭月娥競選特首時,曾在政綱中提及:「我會盡快解決相關的憲制及法律問題,修訂《防止賄賂條例》,將第3及第 8條適用範圍擴大至包括行政長官。」《南華早報》報道引述消息稱,北京拒絕林鄭建議修訂《防止賄賂條例》,指因行政長官由中央政府任命,中央不接受香港以本地立法的形式,透過成立一個委員會來審批行政長官可收受的利益。報道又指,北京擔心一旦修訂條例,行政長官會動輒被政治指控。

另一方面,政務司司長張建宗上周回應法律界立法會議員、公民黨郭榮鏗的質詢時表示,根據《防止賄賂條例》第3條及8條,「修訂此兩項條文使之適用於行政長官,涉及《基本法》關於香港特區政治體制的規定,也涉及根據《基本法》行政長官在香港特區的憲制地位,必須通盤考慮相關憲制和法律規定及運作問題。」

眾新聞翻查資料,早於2008年,政府曾提出5個理由,拒絕將特首納入《防止賄賂條例》第3及第 8條規管。但2012年終審法院前首席法官李國能領導的「防止及處理潛在利益衝突獨立檢討委員會」,表明不接受。

香港大學法律學系首席講師張達明向眾新聞表示,修例早已進行研究並有建議,從香港法治觀念看,特首也需要遵守法律,修例與特首向中央負責的憲制地位沒有抵觸。張達明表示:「我是擔心內地提出的法治觀念好唔同,有些人的看法是,特首犯唔犯法是由中央政治決定,不是你們去做決定。有些人或覺得,透過本地法律框架規管特首,會影響特首對中央負責,這樣的態度,代表要由政治決定是否追究。」

近日有建議指,若不能修訂《防止賄賂條例》,可研究就《基本法》47條「香港特別行政區行政長官必須廉潔奉公、盡忠職守。 行政長官就任時應向香港特別行政區終審法院首席法官申報財產,記錄在案。 」進行本地立法。張達明表示:「我覺得不需要複雜化,研究的話又可能要做5年,唔好將焦點轉移。」

終審法院前首席法官李國能,2012年任「防止及處理潛在利益衝突獨立檢討委員會」主席,建議將現行的《防止賄賂條例》第3條及第8條擴大適用範圍至行政長官。眾新聞製圖

2012年時任特首曾蔭權捲入涉貪風波後,政府成立「防止及處理潛在利益衝突獨立檢討委員會」,由李國能擔任主席,負責檢討現行適用於行政長官、行政會議成員及政治委任官員,用以防止和處理潛在利益衝突的規管制度。檢討委員會於2012年5月31日提交報告提出36項建議,包括將現行的《防止賄賂條例》第3條及第8條擴大適用範圍至行政長官。

報告建議修訂條例的第3條,規定行政長官如未獲一個專責的法定獨立委員會,給予一般許可或特別許可而索取或接受任何利益,即屬刑事罪行;報告建議修訂第8條,規定與政府進行任何事務往來的任何人士,如無合法權限或合理辯解而向行政長官提供任何利益,即屬刑事罪行。

李國能當年的報告提及:「現行規管索取或接受利益的制度,有一個根本缺陷,就是《防止賄賂條例》第3及第 8 條的嚴謹規管制度,適用於政治委任官員及公務員,但並不適用於行政長官。行政長官在索取或接受利益一事上自行決定,不受任何制衡。獨立檢討委員會認為這個情況完全不恰當。行政長官不應凌駕於用以規管政治委任官員及公務員的法律之上。 」

報告指:「獨立檢討委員會完全認同行政長官一職的獨特憲制地位。行政長官是香港特區及特區政府的首長,對中央人民政府及香港特區負責。然而獨立檢討委員會認為,政治委任官員及公務員均須受到法定制度所規管,並無理據將行政長官豁免在該法定制度之外。全體公職人員均是全港市民的公僕。事實上,行政長官應被視為『公僕之首』。公眾期望公職人員,特別是行政長官,嚴守最高的操守準則。 正因行政長官憲制地位崇高,他更有必要為全體人員,特別是其領導的政治委任官員及公務員隊伍,樹立良好榜樣。」

報告建議,設立一個獨立委員會處理特首利益申報,該獨立委員會有3名成員,須是有崇高社會地位的香港永久居民,由終審法院首席法官及立法會主席共同委任。

林鄭月娥(右)競選特首時,曾在政綱中提及:「我會盡快解決相關的憲制及法律問題,修訂《防止賄賂條例》,將第3及第 8條適用範圍擴大至包括行政長官。」美聯社圖片

 

早在2008年,政府修訂《防止賄賂條例》時,就第 3 及第 8 條不適用於行政長官提出了理據,但李國能領導的獨立檢討委員會表明不接受,認為「行政長官須遵守的規則,原則上應比他所領導的政治委任官員及公務員,至少同樣嚴格。這對維護行政長官一職的尊嚴和信譽,以及維持公眾對制度能確保廉潔守正的信心,至為重要。」

資料顯示,政府當年提出不修例的理據如下:

1. 行政長官獨特的憲制地位:根據《基本法》,行政長官由中央人民政府任命, 是香港特區的首長,對中央人民政府及香港特區負責。任何將《防止賄賂條例》的條文引伸至適用於行政長官的建議,都必須顧及行政長官的憲制地位。

2. 如何制定能夠兼顧行政長官獨特憲制地位的合適規管架構:政府當局認為, 根據《防止賄賂條例》,索取、接受及提供利益的罪行一般以主事人與代理人關係為前提。公務員是香港特區政府的代理人。當局認為根據該條例的含義, 行政長官「並非特區政府的代理人」。當局認為行政長官的憲制地位特殊,將行政長官納入該條例所訂罪行條文的監管機制會有困難。

3. 行政長官已受到法例規管和公眾監察:根據《基本法》第 47 條,行政長官必須廉潔奉公、盡忠職守,並應在就任時向終審法院首席法官申報財產。行政長官亦受普通法中有關公職人員行為失當罪及賄賂罪 的規定所規管。《防止賄賂條例》第 4 及第 5 條經修訂後,亦適用於行政長官, 並已涵蓋向行政長官行賄或行政長官受賄的情況。政府當局認為,適用於行政長官的《防止賄賂條例》第 4 條會以廣義詮釋,凡向行政長官提供利益而 涉及利益衝突的情況都會受該項條文囿制。況且,行政長官受公眾監察,行 為會受傳媒和市民密切注視。當局因此認為無須把行政長官一職納入《防止賄賂條例》第 3 及第 8 條的法定管制範圍。

4. 將行政長官納入第 3 條適用範圍的困難︰在根據《防止賄賂條例》第 3 條設立的制度下,行政長官是批准接受利益的主管當局。政府當局認為,並無合適的主管當局可以批准行政長官索取或接受利益。對於有建議提出設立一個獨立機構,監察或批准行政長官根據第 3 條提出索取或接受利益的申請,當局認為並不恰當,因為行政長官與為此目的而設的任何獨立機構,並非主事人與代理人的關係。

5. 將行政將官納入第 8 條適用範圍的困難:政府當局引述終審法院在冼錦華 訴 香港特別行政區一案的判決,指《防止賄賂條例》第 8(1)條的「任何事務往來」應以廣義詮釋。由於行政長官是政府的首長,與任何政府部門進行任何事務往來(例如申請食肆牌照或食物牌照)的人士,如向行政長官提供利益,均須就第 8(1)條下的罪行負上法律責任。這項罪行如適用於行政長官,涵蓋範圍會遠較一般公務員適用範圍廣泛,並會無意中囿制出於禮貌或敬意而向行政長官送贈小禮物及紀念品的善意市民。

張建宗近日回應修訂《防止賄賂條例》規管特首,多番提及「憲制」,未有再提林鄭的競選承諾。資料圖片

政務司司長張建宗上周回應郭榮鏗的質詢時表示,根據《防止賄賂條例》第3條及8條,「修訂此兩項條文使之適用於行政長官,涉及《基本法》關於香港特區政治體制的規定,也涉及根據《基本法》行政長官在香港特區的憲制地位,必須通盤考慮相關憲制和法律規定及運作問題。」

「根據《基本法》第15和第45條,行政長官在香港特區通過選舉產生,由中央人民政府任命。《基本法》第43條訂明,行政長官是香港特區的首長,並依照《基本法》的規定對中央人民政府和香港特區負責。根據《基本法》第60條,行政長官同時是香港特區政府的首長。因此,行政長官既是香港特區的首長,亦是香港特區政府的首長。正如檢討委員會在其報告中指出,任何就行政長官索取或接受利益給予許可的機制,均須顧及行政長官一職在《基本法》下的獨特憲制地位。檢討委員會建議成立一個由首席大法官和立法會主席共同委任的專責獨立委員會,就行政長官索取或接受利益給予一般許可或特別許可,這可能與行政長官的獨特憲制地位不相吻合。」

「另一方面,由於行政長官是香港特區政府的首長,若修訂第8條使之適用於行政長官,會令與任何政府部門有任何事務往來的任何人士,均有可能因向行政長官提供利益而觸犯法例。為此,檢討委員會建議行政長官如獲一般許可接受利益,該項利益的提供者則不受有關法例條文所約束。但有關許可若由檢討委員會建議成立的專責獨立委員會給予,則同樣牽涉上述憲制及法律問題。」

「事實上,現時《防止賄賂條例》已有若干條文就行政長官涉嫌貪污的行為作出有效的規範。除條例中適用於任何人士的條文(例如第6、7及9條)外,第4、第5及第10條亦適用於行政長官,對行政長官任何索取及接受利益的貪污行為,以及管有來歷不明的財產,分別施加規管。在有關條文下,任何人向行政長官行賄亦屬違法。與此同時,行政長官受普通法有關賄賂罪行的規管,而普通法中的「公職人員行為失當罪」也同樣適用於行政長官。」

「政府正根據《基本法》訂立的憲制框架和現有的法律規定,審慎研究修訂《防止賄賂條例》第3及第8條使之適用於行政長官各有關問題。在完成相關研究後,政府會盡快向立法會報告結果。由於有關研究工作尚在進行中,政府現階段未有向立法會提交報告或《防止賄賂條例》修訂草案的具體日期。」

上述政府的最新說法,與2017年的比較,政府最新回應多番強調「憲制」,並詳細列出多條《基本法》條文,指出行政長官的地位。此外,政府未有再提及林鄭「已在其競選政綱中說明會盡快解決相關的憲制及法律問題」。

郭榮鏗昨天去信立法會政制事務委員會,要求在3月的例行會議上討論其關於修改《防止賄賂條例》的私人條例草案。郭榮鏗回應《南華早報》報道,指香港奉行「一國兩制」、「港人治港」和「高度自治」原則,本地立法屬於特區的內部事務,啟動立法程序前並不需要事先得到北京的首肯。因此,相關的說法絕對是衝擊本港高度自治的又一事例,勢必令國際社會憂慮本港的一國兩制是否每況愈下。

郭榮鏗表示,如政制事務委員會主席張國鈞安排會議討論其私人草案,將會把私人草案直接提交立法會主席,正式提上立法會議程。「屆時,政府便需要就相關的私人條例草案作出意見及回覆,定必要陳述相關接納或不接納的理據以及法律觀點。香港市民便可以透過是次機會,清晰了解政府對上述私人條例草案的看法和意見。」


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