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外判制不應製造在職貧窮


【撰文:曾迦慧】
作者為樂施會港澳台項目主管

本周六就是年廿八,年近歲晚,家家戶戶大掃除,清出大量垃圾。當大家期待新春假期,很多前線清潔工友卻承受著加倍的工作量和工時。他們要處理比平日多出兩、三倍的垃圾量,僱主卻沒有提供額外人手。市民在年宵市場歡慶過後,也要靠清潔工默默耕耘替大家善後,清潔場地。他們不辭勞苦地工作,為香港社會進步及經濟發展出了一分力。樂施會期望外判工生活得更有尊嚴,亦希望大眾更深入了解他們的情況。

政府跨部門工作小組,去年底完成服務合約的非技術員工的待遇和勞工權益的檢討並提交政府,再引起各界對基層外判工待遇的關注。自1997年起,政府以外判形式讓私營機構參與提供公共服務。政府透過「標準僱傭合約」規定服務承辦商列明每月工資水平、工作時數、發放工資的方法等,但卻沒有規定工資水平必須達某個標準,令為政府部門提供清潔和保安服務的工友待遇由以往的全行最好,變成全行最差。在經濟富裕的香港,外判工卻承受種種不公的剝削。因此,坊間經常批評外判制度是製造在職貧窮的元兇。

政府外判工薪金僅徘徊最低工資水平

外判清潔工連休息吃飯的地方都沒有,只能鋪張報紙坐在地上開餐。照片來源:樂施會/賴憶南作品「看見不看見」

截至今年1月,食環署、康文署、房屋署及政府產業署共聘請了37,990名外判僱員,為最多外判員工的四個部門。立法會早前的資料亦顯示,近六成外判工時薪不多於36.5元[1],低工資令他們生活足襟見肘。一直以來,政府外判工面對不少問題,包括:沒有固定休息地方,需要在公眾地方更衣,或在廁格吃飯;設備不齊全,曾有外判工向我們反映收集雀鳥屍體時並沒有安全設備提供,日常用具如口罩甚至掃帚也要自行添置;合約每2至3年更新一次,令年資不得累積;工作辛勞但薪金僅徘徊最低工資的水平。現時政府二級工人起薪點為$13,040,但有團體調查發現外判工月薪僅為$8640.6,反映外判清潔工的薪酬比非外判工低逾三成,造成同工不同酬的情況,嚴重不公。

而這些問題的癥結正在於「價低者得」的外判制度,令前線工友往往只能領取法定最低工資或貼近最低工資的水平。在2011年至2017年期間,甲類消費物價指數的累計升幅為26.1% [2];但最低工資水平由2011年實施時的28元到目前34.5元,升幅僅23.2%,可見最低工資滯後於通脹,工友無法透過工作改善生活質素。

微調外判制度 未能有效增加基層工友薪酬

前任財政司司長曾俊華於2016年中要求政府各採購部門在招標計分上「必須考慮」工資及工時因素。但有關建議既不治標亦不治本,各部門招標時工資評分仍只佔整體分數的2.25%至4.8% [3],相對價格普遍佔70%的比例,差距極大;而政府仍以「價低者得」形式招標,外判工工資並無明顯增長,不同標書的薪金水平幾乎完全一樣,反映有關方案並不能令外判工提升薪酬水平。

在民間團體不斷施壓下,剛發表的施政報告終於公布了改善政府服務外判合約的措施,當中包括工作滿一年者,即享有相等於年薪6%的約滿酬金;政府在技術和價格比例將由「4比6」改為「5比5」,其中技術評分中的工資比重將提升,100分內工資將佔25分;以及鼓勵採購部門採用為期至少3年的服務等。樂施會認為,約滿酬金有助解決外判工合約太短而又未有合理回報的問題,對工友保障的確有所增加,但是該建議仍未能有效保障員工薪酬,其中技術及價格比例雖平分,但工資所佔比例不顯著,僅佔總體約12% [4],外判商提升薪酬誘因不大。

反觀新加坡的外判制比香港走得更前,早已採取「三成價格,七成質素」;政府亦提醒投標者,需按全國工資理事會所建議的加薪幅度,每年計算工資增幅,並計入投標價格內,確保工資每年調整。而在2018年最新數字,委員會建議為基本月薪低於1300新加坡幣(約$7,800港元)的低薪員工,加薪50至70元(約300至420港元)[5]。對比於香港最低工資的兩年一檢,新加坡的做法能夠確保外判工薪酬每年都有上升的空間,確保他們的工資處於合理水平。

政府應帶頭支付所有外判員工生活工資

颱風過後的清理工作,嘅繁重也帶有危險性,都是政府外判清潔工承包。

樂施會認為,政府作為全港最大的僱主,將公共服務外判後卻未能有效保障工人權益,令人極度失望。現時最低工資每小時34.5元的購買力,只相當於2010年10月時的26.8元,工友未能得到有尊嚴的生活。而最新建議的微調措施亦未能實際改善工友待遇。問題癥結是目前的工資釐訂沒有考慮勞工的生活所需。不少國家(如英國、加拿大、新西蘭、美國等)早已實施生活工資,讓打工仔可以享受勞動帶來的成果。生活工資是指工作所得到的報酬,足以為他及其家庭提供體面的生活水平。體面生活水平的要素包括食物、食水、住屋、教育、保健護理、交通、衣物和其他基本需要,包括應付突發事件的儲備。樂施會早前與香港中文大學香港亞太研究所生活質素研究中心合作進行研究,以了解香港在職家庭的生活開支模式,最後建議香港「生活工資」水平應為每小時港幣54.7元。

美國巴爾的摩市在1994年已規定所有政府外判商必須支付生活工資,成為全美首個實行生活工資的城市。而在倫敦,東部五間醫院在2006年全體承諾向員工支付生活工資,多所大學 [6],包括著名的倫敦大學經濟學院,亦在2009年同意推行生活工資,幫助工人得到合理工資及脫離貧窮是政府有不可推卸的社會責任,世界各地多由政府機構帶動推動生活工資。香港政府作為最大僱主,理應以身作則,我們建議在2019至20年度財政預算內,應加入為政府所有部門外判員工支付生活工資的預算。如向四個聘用最多外判員工的部門落實支付生活工資,並以標準合約每日工作8小時計算,估計每年所需額外開支估算為21億港元[7];當局亦應要求投標者於標書內清楚列明向外判工支付生活工資,保障工友及其家人的基本生活所需,從根本應對在職貧窮問題。

註釋:

1. 4個工作小組部門的服務承辦商聘用非技術員工的資料(截至2018年12月31日)

2. 2017年消費物價指數年報,P.7 

3. 立法會十三題:就政府外判服務合約採用評分制度評審投標書

4. 現時技術評分滿分為100分,在5:5比下,價格評分同樣為100分,整份標書的總分是200分;因此工資評分在整份標書僅為200分當中的25分,25/200,即是12.5%

5. Singapore National Wages Council 2018/2019 Guidelines

6. 醫院:Whipps Cross Hospital, St Barts and the London Hospital, Homerton Hospital, Mile End, Royal London

大學:Birkbeck, University of London, Institute for Public Policy Research, London School of Hygiene and Tropical Medicine, Queen Mary University of London, School of Oriental and African Studies – SOAS, University of London Union

7. $[6,772 x (54.7–34.5) + 14,620 x (54.7–34.6) + 12,334 x (54.7–36.6) + 3,172 x (54.7–38.6) + 795 x (54.7–40.6) + 144 x (54.7–43.1) + 87 x (54.7–46.1) + 66 x (54.7–49.1) ] x 31(日) x 8 (小時) x 12 (月) = $2,139,650,851.2 (約21億元)


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