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高院裁定私人地建丁屋受《基本法》保障、 政府批地建屋違憲 郭卓堅:政府應釋放丁地建公屋


高等法院周一(8日)頒布丁權司法覆核案判決,就現行丁屋政策下3種申請興建丁屋的方式作出裁決,新界原居民以「免費建屋牌照」方式在私人土地上興建丁屋,受《基本法》第40條對於「新界原居民的合法傳統權益」所保障;不過,以「私人協約方式批地」或「換地」方式,在政府土地上興建丁屋則屬違憲。發展局回應裁決,表示會徵詢法律意見後,考慮是否上訴,期間地政總署會暫停接收興建丁屋的私人協約及換地的新申請,已接收的也會暫停處理。

自丁屋政策1972年起實施至2018年6月30日,政府批准興建丁屋的個案數字按方式分類如下:

申請興建丁屋方式 土地業權 申請個案數字
(1972-2018年)
佔比
免費建屋牌照 私人土地 28,305 66%
私人協約方式批地 政府土地 10,763 25%
換地 政府土地 3,610 9%
資料來源:裁決書
高等法院法官周家明認同政府一方的說法,即是新界原居民的「傳統權益」限於1898年新界土地契約生效之前可追溯的權益。資料圖片

「長洲覆核王」郭卓堅2015年底入稟高等法院,質疑俗稱「丁屋政策」的小型屋宇政策違反《基本法》,及後獲批出司法覆核許可,社工呂智恆去年申請加入訴訟,獲法庭批准。高等法院法官周家明今日(8日)就案件頒下長逾90頁的裁決。

周官在裁決書指出,本案的核心問題是丁屋政策有沒有違反《基本法》第40條。:

《基本法》第40條:「新界」原居民的合法傳統權益受香港特別行政區的保護。

周官表示,「新界原居民」在本案並無爭議,問題在於丁屋政策之下的丁權是否能夠滿足《基本法》第40條所指「傳統」及「合法」的元素。丁權是否屬於合法傳統權益、受到第40條所保護,至今沒有具法律約束力或決定性的說法,故周官認為,他有權力及責任重新釐定有關問題。

傳統權益:1898年前已存在的權益

周官指出,在《基本法》草擬之時,第40條的語景(context)可理解為:

(i) 新界原居民在當時已擁有的權益,而該些權益不是其他香港人所享有的;

(ii) 該些權益不一定是法律規定,但是基於逾百年的新界傳統或習慣而存在;

(iii) 在1898年新界土地契約(New Territories Lease,指《展拓香港界址專條》)生效時,新界原居民已經實行該些做法、習慣,而且《基本法》草擬之時,新界原居民仍然有實行該些做法、習慣。

周官續提到,《基本法》第40條在較早期的草擬版本中為「新界原居民的合法權益(the lawful rights and interests of the New Territories indigenous inhabitants)」,及後被改為「新界原居民的合法傳統權益」(the lawful traditional rights and interests of the New Territories indigenous inhabitants),即是在「權益」之前加上「傳統」一詞。他認為,第40條的目的在於使新界原居民已存在的權益在1997年7月1 日之後得以受到保障。考慮到第40條的語景及目的,周官採納政府一方的說法,即是新界原居民的傳統權益限於1898年新界土地契約生效之前可追溯的權益(confined to those traceable to the rights and interests of the New Territories indigenous inhabitants before the commencement of the New Territories Lease in 1898),而在1898年之後才出現的做法並不算是傳統權益。周官提醒,「可追溯」(traceable)一詞並沒有在第40條出現,他僅用以之闡明第40條中「傳統」的概念。

綜觀1898年前的土地管有制度,裁決書提到,在《大清律例》下,新界村落較1898年早很多年已經實行一般產權(common tenure)體制。一般產權(common tenure)的意思是,雖然土地在名義上是皇帝財產,但對於該些繳納土地稅者,土地可由個人、家庭或部族以一般或慣常形式持有(common or customary Chinese tenure by individuals or families or clans)。相關土地足以作為一種永久權益,可以作為遺產、轉讓。

周官指,申請人郭卓堅一方的專家、中大歷史系教授張瑞威,與政府一方的專家、曾任政務主任的歷史及人類學學者Patrick Hase,均認同《大清律例》中沒有法例條文是關乎在私人土地上的物業。根據《大清律例》,地主發展私人土地或在私人土地上建屋,都不必事先尋求當地政府人員批准。

免費建屋牌照:

現行丁屋政策下,3種申請興建丁屋的方式包括:

(i) 免費建屋牌照(Free Building License):男丁在私人土地上建屋

(ii) 私人協約方式批地(Private Treaty Grant):男丁以優惠地價獲政府批地建屋

(iii) 換地(Exchange):男丁交出私人土地,以換取政府重新批地建丁屋建屋

裁決書提到,3種方式之中,「免費建屋牌照」最早可追溯至1906年,政府當年批出免費建屋牌照,正是基於當局認知到在《展拓香港界址專條》生效之前,新界村民已經可以在他們的土地上建屋,雖然事前要得到村內的長老同意,但不必徵求大清官員批准。在戰前及戰後數十年,由新界原居民申請「免費建屋牌照」一直限於男丁在其村內建屋以供自己或家庭使用。

周官指,即使「免費建屋牌照」的審批細則,如丁屋的大小、位置等要求有變,但政府容許由男丁將持有的農地(agricultural land)轉化為屋地(building land)以興建丁屋的基礎原則並沒有改變。因此,他認為,以「免費建屋牌照」方式在私人土地上興建丁屋,屬於新界原居民的「傳統權益」,受《基本法》第40條保障。

私人協約方式批地/換地:

根據現行丁屋政策,男丁尚有另外兩種方式申請興建丁屋:若男丁本身沒有農地,他可要求政府以私人協約方式批出政府土地,並給予地價優惠(一般為市值三分之二);但如果男丁本身擁有私人農地,但該土地不適合建屋,他可以折讓或免補價方式與政府換地。不過,周官認為,以「私人協約方式批地」及「換地 」的方式行使丁權,有別於「免費建屋牌照」。

周官指出,在1898年之前,新界村民並沒有權利以建屋目的獲得土地。雖然新界原居民過去可以向地方官申請土地建屋,但這難以被視作新界男丁的「權利」,因為有證據顯示,無論以往申請人是男性或女性、原居民或外來者,均可以向大清官員申請土地。周官認為,以「私人協約批地」方式建丁屋並不算是新界原居民的可追溯權益。

至於以「換地」方式建丁屋,周官表示,政府及鄉議局均沒有認真指出屬可追溯的權益,而他亦認為算不上是可追溯權益。周官認為,「私人協約方式批地」及「換地 」皆非《基本法》第40條所指的新界原居民「傳統權益」。

對於與訟各方援引基本法起草委員會委員的說法以支持其論點,法官周家明認為該些說法僅屬個別委員對於《基本法》條文的詮釋,並不能夠代表全國人大的集體意見,故未有採納。資料圖片

傳統權益具有合法性

丁屋政策容許年滿18歲、父系源自 1898 年時為新界認可鄉村居民的男子申請興建丁屋。今次司法覆核案申請人一方質疑,丁屋政策是基於社會本源/出生,及/或性別(based on social origin/birth and/or sex),違背《基本法》第25條及《香港人權法案條例》第22條等法律面前一律平等的原則,亦違反《性別歧視條例》是不合法、具歧視性質的政策。

《基本法》第25條:香港居民在法律面前一律平等
《香港人權法案條例》第22條:在法律前平等及受法律平等保護
人人在法律上一律平等,且應受法律平等保護,無所歧視。在此方面,法律應禁止任何歧視,並保證人人享受平等而有效之保護,以防因種族、膚色、性別、語言、宗教、政見或其他主張、民族本源或社會階級、財產、出生或其他身分而生之歧視。
香港居民享有的權利和自由,除依法規定外不得限制,此種限制不得與本條第一款規定抵觸。

周官在裁決書最後部分簡單處理《基本法》第40條的「合法」元素。他認為,第40條的目的,在於對新界原居民的「傳統權益」在1997年7月1日之後的保障及保存。在《基本法》草擬時,眾人都清楚知道這項原居民權益本質上具歧視性,有可能遭到反對,因此,如果以帶有歧視或不合法性(unlawfulness)為理由提出挑戰,是與《基本法》第40條的立法目的不一致。

總括而言,周官視「免費建屋牌照」為新界原居民的「合法傳統權益」,應受到《基本法》保障,但「私人協約方式批地」及「換地 」則不然。

鑑於丁權問題對新界原居民及公眾的重要性,而且今次判決對政府土地管理所產生的影響,以及各方上訴的可能性,周官指示該判決暫援執行6個月,各方須於21日內就濟助形式(the form of relief)及成本(issue of costs)等資料提交書面陳詞。

鄉議局:聽律師意見定下步行動
郭卓堅:將會上訴

鄉議局副主席林偉強在庭外形容,裁決「唔係咁差」,未有深切影響原居民的建屋權益,至於鄉議局的下一步行動,會在今午的會議上商討。

鄉議局在特別會議後招開記者會,主席劉業強對裁決認同「免費建屋牌照」方式建丁屋是原居民的合法傳統權益表示歡迎,但對法庭判定「私人協約方式批地」及「換地」方式建丁屋是違憲,鄉議局則感到非常失望及遺憾。至於上訴與否,他表示,會聽取律師團隊意見才作決定。

劉業強提到,在最近10年,用私人用地方式申請興建丁屋的個案約佔整體86%,私人協約方式用政府地建屋佔約10%,其餘3%則屬換地形式。他表示,即使只有1%的個案被指不合法,鄉議局仍然會為原居民爭取、據理力爭。他呼籲,原居民保持冷靜及克制,以合法及和平的方式,保護及爭取應有的權益。

申請人郭卓堅在裁決後見記者,他認為以申請興建丁屋的方式計,他贏兩項、輸一項,整體而言是勝訴,但他仍有計劃就法官指「免費建屋牌照」方式建丁屋合憲的裁定提出上訴。

郭卓堅又表示,裁決反映男丁只能用祖宗地、私人地建丁屋自住,法庭不容許套丁行為,而政府今後不應再預留土地予新界原居民興建丁屋,應改用作建公屋。


發展局:暫停處理私人協約及換地申請

發展局傍晚發稿回應裁決,對於法庭裁定免費建屋牌照屬合法合憲表示歡迎;至於私人協約及換地安排,局方會在仔細研究判詞及徵詢法律意見後,考慮是否提出上訴,期間地政總署會暫停接收興建丁屋的私人協約及換地的新申請,亦會暫停處理已接收的私人協約及換地申請。

發展局表示,裁決指出丁屋政策的部分環節不合法,並不代表已批出的協約/契約不合法,此等協約/契約繼續有效,除非日後法庭接納所提出理據將有關協約/契約推翻。

朱凱廸:法庭無處理「套丁」問題

新界西立法會議員朱凱廸指,法院在本案中沒有處理一個關鍵問題,就是新界有勢力的人士、地產商濫用丁屋制度去「套丁」、「搞房地產」,他期望隨後的沙田套丁案上訴再作處理。朱凱廸敦促政府回應裁決,盡快展開研究,確定申請在非私人土地興建丁屋的個案,盡早釋放作該些土地作其他用途。

朱凱廸及南區區議員司馬文等有份發起、關注新界鄉郊發展的《綠色鄉村約章》聯盟,成員何偉航分析,裁決傾向保障丁權在私人土地上不受影響,但套丁、商鄉問題依然存在,擁有私人土地的原居民並不多 ,一般基層原居民沒有能力買地,恐丁權已淪為地產商權益。

郭卓堅及朱凱廸等敦促政府盡快釋放作新界丁地。資料圖片



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