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林鄭有權自行動用《緊急情況規例條例》嗎?


【撰文:吳靄儀】
大律師、立法會前議員

不知哪位聰明隊友,介紹林鄭月娥動用《緊急情況規例條例》(Emergency Regulations Ordinance,Cap. 241)的特殊權力,對付她目前無法收拾的反送中示威局面,大概以為但凡法律書上有寫的條文都可以照字面動用,用「法」去「治」人,就是符合「法治」,用本地法例而不用麻煩中央,就是由特區政府解決特區內部問題而無損「一國兩制」了。其實這只是掩耳盜鈴,不可能達到一廂情願的目標,而且還會招致更大的反效果,一發不可收拾,就像送中條例一樣。

《緊急情況規例條例》是殖民地法例,賦予港督會同行政局,在認為出現了「緊急情況」(emergency)或「危害公安」(public danger),直接通過任何港督認為適當的緊急規例("may make any regulations whatsoever")。該條例的實質效果,就是容許港督在行政局同意之下,凌駕經性地擱置、更改、擴大現行法例,毋須經立法局而訂立新法。

在殖民地的憲制下,香港總督作為英女皇的代表,有 plenipotentiary 權力,集行政及立法權於一身,他一人負起該殖民地管治的責任,向英廷負責。在港督與英國外交及聯邦事務部之間即使在政治取向上有激辯(正如六七暴動檔案顯示),法律上權在港督會同行政局手上,則是毫無疑問的。

但香港特區的憲制安排不同,特首與港督的權力及權力的行使也不同。《基本法》凌駕一切香港法例,任何法例,都須符合《基本法》的條文及精神。特首是否有權自行動用《緊急情況規例條例》之下的權力,至少有以下重大疑問。

第一,《基本法》並無賦予行政長官任何擅自立法或制定規例的權力。「制定、修改和廢除法律」,是立法機關行使的職權(第 73(1) 條)。特首擅自通過任何「緊急規例」,均屬違憲越權。

第二,《基本法》第三章保障特區居民的人權、自由;第五、第六章訂立對經濟、教育、科文等政策原則和保障。特首自行通過任何抵觸這些原則和保障的「緊急條例」,均屬違憲違法。

最根本的是,《基本法》沒有任何條文賦予特首自行宣佈特區進入緊急情況或狀態的權力。「緊急狀態」只在第 18 條出現過,就是訂明全國人大常委會決定宣佈戰爭狀態或特區發生了特區政府不能控制的危及國家統一或安全的動亂「而決定特別行政區進入緊急狀態……」而在這個情況下可命令某些有關全國性法律在香港實施。進入「緊急狀態」,不是隨便可以宣佈的。

只要想一想,無論從中央、特區、國際的角度,都沒可能讓特首會同行政會議自行以特區發生了「緊急情況」或「危害公安」情況為理由,作出一系列凍結現行憲法及法例給予公眾的保障及措施的。

中央會給予特首這種自主權嗎?

如果特首只要得到行政會議認同就可以行使這種權力,香港的法治還有任何意義嗎?對任何居民及外資有任何保障嗎?以今次事件為例,這種權力操在林鄭及其行政會議隊友的手中,香港還有剩嗎?

最後又是一招「法庭把關」。假設特首不經中央授權或同意而擅自訂立「緊急規例」,很難想像有任何司法獨立的法庭,會合理地裁決這是合憲及有法律效力。反之,假設特首此舉是經由中央授權或同意,則無論法庭怎樣裁決,「一國兩制」也實質上「壽終正寢」,因為無論用什麼語言包裝,實際上香港的「法治」也是直接操控在中共中央的手上。這種「法治」,只會徹底毀掉國際投資者及所有香港市民的信心。

不要忘記,殖民地也好,特區也好,行使緊急法例之下的權力是有重大後果,絕不能輕用的。「緊急狀態」的定義不是在於法律條文而在於政治判斷,動用的人,是將整個香港的管治押上,沒有回頭路。絕大民意支持是先決條件之一。六七暴動時港府有這個條件;反送中示威,民意不在林鄭特首那一邊。剛相反,在市民心目中,她個人正是解決問題最大的障礙。

本文原載於立場新聞


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