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《緊急法》之二: 緊急法的「超憲性」讓特區政府進一步專橫獨裁


北京師範大學法學院副教授郭殊於2017年出版題為《突發事件應對法律問題研究:權力與權利的平衡》(清華大學出版社)一書,當中的內容,對於認識當前香港特區政府引用《緊急法》訂立《禁蒙面法》具參考價值,特別當中提到,對《緊急法》的探討,可就其合理性、合法性和延伸性作出分析。

郭殊在書中指出,「由於緊急權力的超強勢地位,其侵犯人權的危險極大地增加」,處理不善的話,後果可極其嚴重。他舉例指出,德國在「一戰」後制定的魏瑪國家憲法,雖然從局部而言,不失為一部良好憲法,但該憲法存在一些致命之處,從而很大程度上間接地為德國走向法西斯主義道路提供了條件,「其中關鍵一點就是關於『緊急狀態』和『行政緊急權力』的規定過於寬鬆,缺乏必要的制約」。這包括,德國眾議院沒有再通過任何法律規定國家首長行使緊急權力的條件,以及對其應急措施進行積極的監督。

延伸閱讀:《緊急法》之一:誰決定香港進入「緊急情況」?

德國走向法西斯主義道路的歷史教訓

郭殊強調,「各國行政部門通常會以應付國家緊急需要為借口,爭取更多的憲法和法律之外的自由裁量權」。因此,為避免國家(或社會)緊急權力行使所造成的負面影響和專制的出現,必須對緊急權力加以憲法和法律上的規制,建立例如緊急狀態下的人權保護機制和措施。

從德國的歷史教訓反觀今天香港,特區政府這次引用源於近一百年前,即1922年時訂立的殖民地法律來制訂《禁蒙面法》,市民最大的憂慮,就是此舉如同賦予行政長官無限或難於制約的權力,在合理化現時警隊濫捕狀況的同時,弱化本來已是由建制派控制的立法會的制衡角色。此例一開,隨之而來的可以出現的是推遲或取消即將到來的區議會選舉、限制包括新媒體在內的新聞言論自由,以及其他更多限制市民權利的措施。這便是郭殊所提到的《緊急法》的「延伸性」。

特首林鄭月娥和她的問責團隊10月4日見記者,宣佈引用香港的《緊急情況規例條例》來制訂 《禁蒙面法》,5日起生效。美聯社
 

第二,在「合法性」方面,當前的焦點是林鄭和特區政府此舉是等同宣佈香港進入緊急狀態,否則,《禁蒙面法》如何得以啓動?

郭殊表示,緊急狀態的決定與啓動是國家進入非常法律狀態的重要決策。根據中國憲法67條,擁有決定全國或個別省、自治區、直轄市進入緊急狀態職權的是人大常委會,憲法並規定實施期限不得超過6個月,如果超過6個月仍需實施緊急狀態,必須由人大常委會全體組成人員三分之二以上的多數通過。

此外,憲法又列明,擁有「宣布」和解除緊急狀態職權的是國家主席,他是按「全國人大和人大常委的決定」作出宣布。對於省、自治區、直轄市範圍內「部分地區」層面的緊急狀態,決定權屬國務院。這就憲法在這方面的相關程序和「國家理性」,涵蓋決定、宣布、授權執行和解除多個環節。

這些決定的作出是2004年的第十届全國人大第二次會議,憲法原文的戒嚴狀態更改為緊急狀態,進一步釐清國家主席、總理、人大、人大常委角色,被視為國家憲政發展的一項進步。但香港今次引用的卻是幾乎未經修改過的近一百年前的殖民地法例。香港今天雖然是一國兩制,但難道憲法在這方面的相關程序和「國家理性」對香港起不到任何規範作用。

按基本法,人大常委是決定特區進入緊急狀態主體

基本法第18條清楚訂明,人大常委擁有「決定」特區「進入緊急狀態」的主體性,原文是這樣,即:

全國人民代表大會常務委員會決定宣布戰爭狀態或因香港特別行政區內發生香港特別行政區政府不能控制的危及國家統一或安全的動亂而決定香港特別行政區進入緊急狀態。


一般來說,決定不應由兩個或以上的主體作出,否則是會做成執行方面的混亂。特首林鄭月娥今次引用和啟動《緊急法》,本身已是間接宣佈香港進入了緊急狀態,這是一次新的憲政安排,中央是否同意這先例,有否違憲,有待澄清。

第三,《禁蒙面法》的「合理性」方面。從法例生效第一天遊行示威人士堅持戴上口罩所示,能否起到警嚇作用,令人懷疑。眾所周知,香港示威人士選擇戴口罩遊行主要原因之一,是擔心秋後算賬和白式恐佈,特區政府不從改善人權保障方面入手,轉為刑罰戴口罩人士,是本末倒置,藥石亂投,難於服眾。

連番施政失誤的特區當局

特區政府這次引用《緊急法》來訂立《禁蒙面法》的舉措,除了是繞過立法會外,更令人相信其程序和安排,超越了憲法和基本法規範。歷史事實給我們清楚展示,這種「超憲性」、具有特權性質的緊急措施,極有可能使特區政府進一步趨向專橫擅斷,專制獨裁的危險局面。 


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