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高院裁定《緊急法》違反《基本法》 《禁蒙面法》多項限制不合乎比例


24名民主派立法會議員及社民連梁國雄早前提出司法覆核,質疑特首林鄭月娥引用《緊急情況規例條例》(緊急法)訂立《禁止蒙面規例》(禁蒙面法)違憲。高等法院昨日頒下長逾百頁的判詞,裁定特首會同行政會議在危害公安的情況下以《緊急法》訂立規例,違反《基本法》9項規定,而《禁蒙面法》部份對基本權利所施加的限制,亦超乎爲達致正當的社會目的合理所需,不符合相稱性驗證標準。

泛民指出,高院裁決之後,《禁蒙面法》便不再生效,律政司應馬上撤銷過去涉及《禁蒙面法》的檢控,並停止再作檢控。警方即日下午表示,已暫停《禁蒙面法》的執法,而自法例實施以來,只涉及觸犯《禁蒙面法》的個案只有3宗。

高院法官認為,《緊急法》賦權行政長官會同行政會議,在任何「危害公安」的情況下訂立規例,不符合《基本法》的規定。資料圖片

申請人一方、泛民陣營質疑,《緊急法》涉違反基本法第48、73條等關乎香港政治體制三權分立的條文。基本法訂明香港行政、立法、司法權三權分立, 立法會是香港特別行政區的立法機關,職權為制定、修改和廢除法律,但《緊急法》賦予特首會同行政會議具凌駕性的權力,在他們認為屬緊急或危害公安的情況時,可訂立任何他們認為合乎公眾利益的規例;而該些規例持續有效,至特首會同行政會議藉命令廢除。換言之,立法會無權廢除特首根據《緊急法》訂立的規例。政府一方則提出,人大常委會在制定、審議基本法時,未有排除殖民地時期的《緊急法》,認為《緊急法》屬基本法涵蓋的部份。

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特首無權制定、修改、廢除法律

高院法官林雲浩及周家明在判詞指出,立法會作為特定的立法機關,有其權力及職能去立法,其他機關不能在這憲法框架下享有立法的權力,只有制訂附屬法例的權力,認為特首會同行會根據《緊急法》在「危害公安」的情況下訂立規例,並不符合基本法的9項規定。

判詞解釋,基本法第1章總則的第2條已清楚訂明,香港實行行政管理權、立法權、司法權,授權來自全國人民代表大會,並依照基本法規定;根據第8條,立法機關可修改法律,使法律在主權移交後得以延續。

有關中央和香港特區關係的基本法第2章中,第17條提到香港特區享有立法權,立法機關制定的法律,須報人大常委會備案;第18條訂明,在香港特區實行的法律,是基本法及第8條規定的原有法律,以及特區立法機關制定的法律。

基本法第4章關乎政治體制,當中第43至65條有關行政長官及行政機關的職權。判詞指出,就立法而言,行政機關的職權是擬定(draft)並提出(introduce)法案,而行政長官的職權則是簽署(sign)立法會通過的法案,以及制定附屬法規。第56條訂明,行政長官向立法會提交法案、制定附屬法規前,須徵詢行政會議的意見。

在基本法框架下,香港特區的立法機關由立法會組成,根據第73(1)條,立法會的職權包括根據基本法規定,並依照法定程序制定(enact)、修改(amend)和廢除(repeal)法律;第75條賦權立法會自行制定法律。立法程序的特點,是公眾可以知悉不同觀點的交流及互動,一般包括立法會相關小組的諮商。

判詞指出,就制訂法律而言,一般立法的權力,或制定、修改和廢除法律的權力,並不歸屬行政機構;行政機構的唯一權力是簽署或拒絕簽署法案,以及制定附屬法規。

對於政府一方提出,基本法沒有限制立法機關轉授立法的權力,高院法官在判詞指,立法會是特定的立法機關,具有相關權力(powers)及職能(function)。憲法原則未有容許立法會向特首會同行會轉授相關職權。

根據《緊急法》,特首會同行會可以訂立任何他們認為符合公眾利益的規例,權力非常闊,當中所訂立的規例並不是就某一主體進行立法,並非由另一個團體來制定詳細的法律規範,以詳細闡述或充實主體法例(primary legislation)的廣泛事項。《緊急法》的宗旨,是在「緊急」或「危害公安」的情況下,授權特首會同行會訂立規例,但並沒有就可制訂的規例給予指引。這與一般附屬法例的概念本質上完全不同。《基本法》沒有授權特首會同行會自行修改或廢除主體法例。

《基本法》有關緊急情況條文 僅適用於戰爭狀態

判詞指出,以《緊急法》可以先訂立後審議(negative vetting)方式訂立規例,但先訂立後審議仍要在行使《緊急法》賦予的權力後才適用。立法會可以大多數通過修例或廢除有關規例,但規例在刊憲後已告生效。即使隨後立法會通過廢除法例,亦不能改寫該法例的影響、恢復原本的法規。

政府一方引基本法第160條指,全國人大常委會如認為香港原有法律與基本法抵觸,已將其排除,而全國人大常委會並沒有視《緊急法》與基本法抵觸。判詞回應指,辯方僅以這點去支持《緊急法》有效,惟當年全國人大常委會審核的理據及資料欠奉,這因素未能對裁判有壓倒性的影響力。

特首林鄭月娥10月4日宣布引用《緊急情況規例條例》訂立《禁止蒙面規例》,10月5日凌晨起生效,引起爭議。EyePress照片

至於政府一方指,《緊急法 》是應對「緊急」或「危害公安」的情況,而《基本法》第18(4)條提及相關國家法律的應用,而《基本法》第72(5)條訂明,立法會主席應行政長官的要求召開緊急會議。然而,判詞反駁指,《基本法》第18(4)條並不適用於所有緊急情況,而是僅限於戰爭狀態,或因特區政府不能控制、危及國家統一或安全的動亂;過去立法會因應緊急情況而立法,都是經過三讀通過的。

事實上,特首林鄭月娥10月4日宣布實施《禁蒙面法》時宣稱,引用《緊急法》所賦予的權力僅是出於「危害公安」的理由,而不是基於「緊急情況」的理由,政府未有宣布香港處於緊急狀態。林鄭當天如是說:「雖然我們引用這條叫《緊急情況規例條例》來訂立《禁止蒙面規例》,但並不等於香港已經進入緊急狀態,行政會議亦不是宣布了香港進入緊急狀態。因為條例下賦予行政長官會同行政會議的權力,是當我們認為社會上出現了危害公安的情況──而事實上,我想沒有人會懷疑或質疑,香港已經出現了危害公共安全的情況──我們可以按這條條例,由行政會議訂立任何合乎公眾利益的規例。第一點我想強調,雖然用的主體法例是《緊急情況規例條例》,訂立的規例是反蒙面法的規例,但不等於香港進入了緊急狀態,香港現況是滿足這條條例下的危害公安的情況。」

因此,法官認為,《緊急法》賦權行政長官會同行政會議,在任何「危害公安」的情況下訂立規例,不符合《基本法》的規定,尤其是《基本法》第2、8、17(2)、18、48、56、62(5)、66及73(1)條;《緊急條例》中關乎「緊急情況」的條例是否合憲的問題,法庭不作裁斷。

《禁蒙面法》限制和平合法集會 超乎合理所需

政府一方表示,《禁蒙面法》主要有兩個目的:一,阻嚇、減少蒙面違法行為;二,便利執政、調查及檢控工作。《禁蒙面法》第3(1)(a)至(d)條分別關乎非‍法集結、未經批‍准集結、公眾集會、公眾遊行,即對於一切公眾集會、遊行,無論合法與否,都一律涵蓋。判詞提到,政府或合法追求相關目標,但與此同時,要考慮《香港人權法案條例》第15(3)、16(3)(b)、17、18(2)條對思想、表達、和平集會、結社等自由的保障。

6月9日,103萬港人上街反對《逃犯條例》修訂。和平的遊行隊伍中,不乏戴口罩的參與者。資料圖片

法官接納《禁蒙面法》具有正當、合理目標,但認為《禁蒙面法》第3(1)(b)至(d)條的限制已超越合理所需。判詞解釋,本身沒有人應參加非‍法集結,《禁蒙面法》第3(1)(a)條對非‍法集結作限制,並過分苛刻;但3(1)(b)、(c)、(d)限制未經批‍准集結、公眾集會、公眾遊行參與者不得蒙面,則要考慮有關限制跟達目的所需是否相稱。

法官認為,《禁蒙面法》將戴口罩參與和平、合法集會都視之為刑事罪行,範圍過闊,亦不見得會達到阻嚇暴力示威者、方便執法的目標。雖然政府指近日很多合法、和平集會都是不合法、暴力收場,但並非所有有人蒙面的示威者都是暴力的。尤其限制公眾集會、公眾遊行參與者不得蒙面,是直接干擾參與者的私隱、表達自由及和平集會的權利。判詞亦提到,未經批‍准集結可以是完全和平,不涉及暴力及威脅。

判詞指,《禁蒙面法》的限制是針對所有在集會、遊行的人士,但無清晰界定,究竟參與相關集會、遊行,抑或僅在場出現,例如拍攝、提供義務急救,甚至純粹路過,便會受《禁蒙面法》所限。判詞亦提到,當前證據不能夠清楚顯示《禁蒙面法》有效阻非法暴力行為。

此外,法官認為,《禁蒙面法》第5條容許警員要求在公眾地方的人士除去蒙面物品,不依從者可被罰款1萬元及監禁6個月。有關要求觸及《基本法》第28條及《香港人權法案條例》第5(1)條對人身自由的保障。判詞指出,第5條是適用於任何有蒙面的人,而警員不需要有任何懷疑對方犯法或有可疑行動的理由,都可以行使相關權力,亦是授權警員任意地侵害市民的基本權利。

總而言之,法官認為,《禁蒙面法》第3(1)(a)、(b)、(c) 及(d) 條,與政府一方意圖通過該些措施,尋求達致正當的社會目的有合理關連,但第3(1)(b)、(c)及(d) 條及第5條對於基本權利所施加的限制,超乎爲達致正當的社會目的合理所需,不符合相稱性驗證標準。

泛民:應撤銷過去涉及《禁蒙面法》的檢控

申請人之一、法律界立法會議員郭榮鏗下午回應判詞指,法庭認為《緊急法》有關「危害公安」的部分違憲,即時起《禁蒙面法》不再適用,直至法庭另有命令。郭指出,《禁蒙面法》不再生效,律政司應馬上撤銷過去涉及《禁蒙面法》的檢控,並停止再作檢控,他相信法庭亦會停止受理相關檢控程序。

法庭安排周三作進一步聆訊,讓與訟各方就有關恰當的濟助及訟費作出陳詞。郭榮鏗表示,不能排除政府周三會要求法庭頒令《禁蒙面法》繼續執行,但屆時申請一方必然會提出反對。他相信政府將會提出上訴,他未能排除上訴庭、終審庭有不同的裁決,《禁蒙面法》仍有可能「翻生」。但郭強調,上訴並不是解決社會矛盾的方法,他希望政府「醒一醒」,不要就本案上訴。如政府繼續上訴,申請一方亦會「奉陪到底」。 


警方:即時起暫停《禁蒙面法》執法

有組織罪案及三合會調查科高級警司李桂華在記者會表示,警方即時起暫停《禁蒙面法》的執法,以待進一步發展。李桂華稱,警方對蒙面法的使用保守,指由10月至今,只涉及觸犯《禁蒙面法》而被拘捕的個案只有3宗,其中一宗已落案控告,尚未到審訊階段,警方會與律政司商討如何處理。惟此數字為單單因《禁蒙面法》而被捕的個案,警方未有公布同時涉及其他控罪的個案數字。

政務司司長張建宗被問及司法覆核法時,表示政府現階段不會作回應。他指政府正研究判詞,周三尚有聆訊。




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