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從《台灣關係法》到《香港人權與民主法案》


先看以下兩組文字:

To help maintain peace, security, and stability in the Western Pacific and to promote the foreign policy of the United States by authorizing the continuation of commercial, cultural, and other relations between the people of the United States and the people on Taiwan, and for other purposes.
本法乃為協助維持西太平洋之和平、安全與穩定,並授權繼續維持美國人民與在台灣人民間之商業、文化及其他關係,以促進美國外交政策,並為其他目的。
It is the policy of the United States—
(1) to reaffirm the principles and objectives set forth in the United States-Hong Kong Policy Act of 1992 (Public Law 102–383), namely that—
(A) the United States has "a strong interest in the continued vitality, prosperity, and stability of Hong Kong";
(B) "support for democratization is a fundamental principle of United States foreign policy" and therefore "naturally applies to United States policy toward Hong Kong";
(C) "the human rights of the people of Hong Kong are of great importance to the United States and are directly relevant to United States interests in Hong Kong [and] serve as a basis for Hong Kong's continued economic prosperity"; and
(D) Hong Kong must remain sufficiently autonomous from the People's Republic of China to "justify treatment under a particular law of the United States, or any provision thereof, different from that accorded the People's Republic of China."
此為美國政策:
一,本法確認《1992年美國-香港政策法》的原則及目標-
(A) 美國對香港的持續活力、繁榮及穩有巨大利益,
(B)支持民主是美國外交政策根本原則。因此,自然應用在美國對香港政策,
(C)香港人民的人權對美國極為重要,與美國在香港利益有直接關係,亦是香港持續經濟繁榮的基礎,
(D)香港必須保持中華人民共和國外的足夠自治,以此證諸在美國特定法律或條款之下,獲得不同於中華人民共和國的對待。

第一組文字,是1979年美國國會通過、總統卡特簽署的《台灣關係法》(Taiwan Relations Act )導言。第二組是剛於美國時間周三由美國總統特朗普簽署、之前國會參眾兩院無異議通過的《香港人權與民主法案》導言一部分。這裏只細列導言第一點,另外還有十點。當中包括:第二點的支持《中英聯合聲明》、《公民權利和政治權利國際公約》、《世界人權宣言》下的高度自治及香港人民的根本權利及自由;第三點是支持港人爭取行政長官及立法會雙普選;第四點是敦促中國政府恪守給予港人高度自治管理香港的承諾,不受任何干涉,以及保證港人自由行使選舉權利;第五點是支持成立真正民主機制,自由及公平提名特首候選人;第六點是支香港居民行使言論自由、出版自由以及其他基本自由;第七點是支持香港居民的不受任意拘捕、扣留或囚禁的自由;第八點是令到國際關注中國政府違反香港人的基本權利;第九點是保護美國公民及長期居港的美國公民,以及訪港與經港轉乘的美國公民;第十點是維持對港美有利的經濟及文化聯繫;第十一點是美國與盟國,包括英國、澳洲、加拿大、日本以及南韓協調,推動香港的民主及人權。

時任中國副總理的鄧小平1979年訪問美國,旁為美國總統卡特。照片來源:bbc.com

以《台灣關係法》與《香港人權與民主法案》比照的原因,是因為這兩部法案,都被指為美國以國內法形式干涉中國內政的例子。此處必須稍提《台灣關係法》的背景,1979年元旦,中國與美國正式建交,同一時間美國與台灣斷交。在中美建交踏入第三個月,美國國會兩院通過《台灣關係法》,交總統卡特簽署,法案並追溯至中美建交的同一天生效。自此40年間,美國通過《台灣關係法》不但繼續維持與台灣的非官式關係,更以此持續對台灣的軍售至今。基本上,美台除了沒有正式外交關係,但是因為《台灣關係法》,美台擁有正常邦交之下的各樣關係。

《台灣關係法》有人形容為中國對美國外交的「最痛」。以多年來中方的說法,美國藉着這部法案大搞「一中一台」或「兩個中國」。可是,《台灣關係法》是美國以國內法形式立法,美國並且一再公開聲稱支持「一個中國」的官式立場,以及眾所周知中美關係的特殊本質,面對美國的正反陰陽三刀兩面,北京除了發表聲明嚴正抗議,實際上可說是無計可施。這一「無計可施」的情況,一眨眼已40年。想不到,《台灣關係法》的死結難解,又出了一個《香港人權與民主法案》。

一部《台灣關係法》已令北京頭痛40年,《香港人權與民主法案》堪稱痛上加痛。有一種看法認為,《香港人權與民主法案》最辣是制裁部分,這是對違反法案有關要求和規定的嚴厲懲罰,此說可謂準確。不過,值得一提的是法案第四部分《對1992年美國﹣香港政策法修訂》中的「國務卿就香港自治的報告」(Secretary of State Report Regarding the Autonomy of Hong Kong)。根據法案版本,美國國務卿須至少每年就香港的自治向國會提交報告,「以示香港是否繼續可獲美國法律下、一如1997年7月1日前的對待」(indicates whether Hong Kong continues to warrant treatment under United States law in the same manner as United States laws were applied to Hong Kong before July 1, 1997)。

這一條款內容,大概便是令到北京反應強烈的原因。一,美國政府內部要求就香港自治情況向國會提出報告;二,未來這份報告,根據法案所言,將牽涉香港會否繼續獲得美國一貫以來的對待。報告涉及的範圍,從商業協議到執法合作包括引渡要求,還有是香港政府內部行政、司法及立法機關,就集會自由、言論自由、表達自由、出版自由(包括互聯網及社交媒體)。如此,幾乎等於美國國務院變成香港某程度的上級部門,而這個部門還要每年發表報告,香港到時的表現如何,與香港從美國獲得各項待遇有直接關係。三,北京近年屢次強調「中央全面管治權下的高度自治」,勢必與《香港人權與民主法案》的要求恪守高度自治承諾迎頭相撞。

對於這一情況,中國政府當不會陌生。1989年「六四」鎮壓之後,美國把每年公布的最惠國待遇(Most Favoured Nation,簡稱MFN)與中國人權狀況掛鈎。那時,每年年中到最惠國待遇拍板前,中港就同時緊張起來。所不同的是,中國是內緊外弛,香港則內外皆緊,猶記得香港立法局議員和民間人士,曾經遠赴華盛頓游說,全港等待美國傳來消息。一旦宣布延續最惠國待遇,中港同告歡欣,想必不少港人對此記憶猶新。這份一年一度的報告,其後由美國總統克林頓宣布中國人權狀況與最惠國待遇脫鈎,不少人長長噓一口氣。未來,根據《香港人權與民主法案》內容,很可能就是九十年代的最惠國待遇翻版,分別只是美國當年檢視中國人權狀況,如今是全面審視香港的自治、基本自由和民主。「奬」與「罰」,便是美國九十年代初以來對香港的各種待遇的給予和中止。

特朗普和習近平。美聯社

回顧過去半年,隨着反對《逃犯條例》修訂引發的抗爭運動,中美關係亦在貿易談判與《香港人權與民主法案》兩線推進,兩個議題有時是貿易談判是主流,有時則是法案討論和表決高於一切。兩條線時而交叉時而起落,到了近期,兩者呈現齊頭並進之勢。到了11月中旬,一直對表決法案拖沓的美國國會參議院,突然加速在本月19日無異議一致通過法案。這當中究竟是什麼原因、表決前中港美三地發生什麼事情而推動參議院「霍然而醒」,值得有興趣者仔細研究。至於眾議院翌日以參議院版本為兩院協調版本,由眾議院議長佩洛西簽署直送白宮特朗普。此舉突顯美國國會議員精於議會政治,一是無謂浪費時間公文往來,二是不給機會各方游說。此役,佩洛西與參議院的法案提案人、共和黨參議員魯比奧頗見默契,特別是魯比奧就法案推進緩慢公開挑戰參議院多數黨領袖麥康奈爾,共和黨少壯派躍躍欲試的姿態明顯。明年秋季大選之後,參議院共和黨黨團可能波濤起伏。

必須一提,在特朗普簽署《香港人權與民主法案》的同時,中美貿易談判據稱亦到達有眉目的階段。雖然中美會否在短期內簽署第一階段協議,目前仍未清晰,但若從宏觀角度觀察,中美會否因為《香港人權與民主法案》大吵一架甚至關係降級、而在兩國貿易談判後握手言歡,或是全面進入緊張狀態,是觀察中美關係的一個平台。


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