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【緊急法司法覆核】上訴庭裁定政府上訴「部分得直」 禁合法集會遊行蒙面違憲


高院去年11月裁定,特首會同行政會議在「危害公安」的情況下以《緊急法》訂立規例,違反《基本法》多項規定,故頒令《禁蒙面法》無效。政府不服上訴,高院上訴庭周四(9日)裁定,政府上訴部分得直。上訴庭裁定,特首會同行會在「危害公安」的情況下以《緊急法》訂立規例屬合憲,而《禁蒙面法》則部份合憲、部份違憲。裁決重申,在公眾地方蒙面並非罪行,但《禁蒙面法》授權警方有權要求在公眾地方除去蒙面物品,如此廣泛而不受限制的權力,抵觸法律應該恰當保障基本權利不受任意干擾的理念,故屬違憲。

案件由高院首席法官潘兆初、上訴庭副庭長林文瀚及上訴庭法官區慶祥共同審理。他們在裁決開首指出,自2019年6月以來,香港經歷嚴重的社會動盪和公共秩序混亂,抗議活動、不斷升級的暴力、毀壞及縱火襲遍布及香港。裁決形容,如此嚴峻形勢(a dire situation),是過去50年未見的。裁決續指,暴力及破壞主要是蒙面及身穿黑衣的示威者所為。與此同時,很多其他沒有參與暴力行為的示威者都蒙面及身穿黑衣,亦是常見現象。

特首會同行會在2019年10月4日行使《緊急法》賦予的權力,在「危害公安」的情況下制訂《禁蒙面法》,而《禁蒙面法》在2019年10月5日午夜起生效。泛民24名時任立法會議員(包括因周庭及劉頴匡選舉呈請得直而被裁定「非妥為選出」的區諾軒和范國威)及社民連梁國雄提出司法覆核,挑戰《緊急法》及《禁蒙面法》的合憲性。

上訴庭形容去年6月起,香港出現50年來前所未見的嚴峻形勢(a dire situation)。黃思銘攝

高院原審裁定:

(I) 《緊急法》授權特首會同行會在「危害公安」的情況下以訂立規例是違憲的,違背《基本法》規定 

(II) 因此,特首會同行會在「危害公安」的情況下以《緊急法》訂立的《禁蒙面法》 無效

(III) (a)《禁蒙面法》第3(1)(b)、(c)、(d)條,不符合《基本法》第27條及《香港人權法案條例》第14、16、17條,因此是無效的

(III) (b)《禁蒙面法》第5條,不符合《基本法》第28條及《香港人權法案條例》第5條,因此是無效的

政府一方隨後就上述原審裁決提出上訴。

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高院上訴庭周四(4月9日)頒下判詞,裁定政府上訴部分得直:

⚫特首會同行政會議認為「危害公安」的情況時,以《緊急法》訂立緊急情況規例,符合《基本法》的規定

⚫特首會同行政會議早前在「危害公安」的情況下,以《緊急法》訂立的《禁蒙面法》,第3(1)(b)條對於未經批准集結禁止蒙面屬合憲;但第3(1)(c)條及(d)針對和平、合法的公眾集會及遊行禁止蒙面則屬違憲。而《禁蒙面法》第5條授予警方權力要求市民在公眾地方除去蒙面物品,亦屬違憲。

以危害公安引《緊急法》立例合憲

上訴庭裁決指,特首會同行會「危害公安」的情況下以《緊急法》訂立規例是否合憲,核心問題在於《緊急法》訂立的規例,是屬於《基本法》規定的附屬法規(subordinate legislation),還是主體法例(primary legislation),後者意味立法會將一般立法權(general legislative power)轉授特首會同行會,抵觸《基本法》憲制框架。此外,《緊急法》的合憲性,亦關乎法律的延續性(theme of continuity)。

特首會同行會按《緊急法》訂立的規例,是屬於《基本法》規定的附屬法規,抑或主體法例,泛民與政府有不同的理解。泛民一方指出,根據《基本法》,香港行政、立法、司法權三權分立,只有立法會享有一般立法權(general legislative power),但《緊急法》容許特首會同行會繞過立法會制定法例,並不符合《基本法》憲制框架。政府一方則認為,特首會同行會以《緊急法》制定的規例,屬附屬法規,有關權力來自立法會。

上訴庭認為,在不抵觸憲法秩序改變的情況下,《基本法》對於一般立法權力的憲法安排,與1997年前的大致相似。裁決指出,在1997年前,立法局是獲《英皇制誥》賦予獨有一般立法權力的立法機關,港督沒有此權,立法局不能放棄一般立法權力,但可以將立法權力有限度授予港督,以制定附屬法規。而在1997年後,立法會是《基本法》賦予獨有一般立法權力的機構,行政長官並沒有一般立法權。《基本法》第56(2)條確認,立法會可將權力授予特首,去制定附屬法規。上訴法庭認為,在《基本法》的憲制框架下,立法會可以將立法權力轉授予特首會同行會,以制定緊急情況規例,但這些緊急情況規例必須為附屬法規。

上訴庭指出,截至1997年7月1日,《緊急法》是唯一賦予港督制定法規的法例,上訴庭認為《基本法》草擬者已預想到特首援引《緊急法》制定附屬法規的權力,視之為符合《基本法》。裁決引用《基本法》第8條、18及160(1)指,香港原有法律,除同本法相抵觸或經香港的立法機關作出修改者外,予以保留,而在香港特區成立時,除了由全國人大常委會宣布與《基本法》本法抵觸的法例外,香港原有法律均採用為香港特區的法律。

《緊急法》授予特首會同行會在「緊急」(emergency)或「危害公安」(public danger)的情況時訂立規例。林鄭去年10月4日宣稱,是在「危害公安」而非「緊急」的情況下引用《緊急法》,制訂《禁蒙面法》。EYEPRESS圖片

上訴庭認為,《緊急法》是應對緊急及危害公安情況時其中一個不可或缺的方案(one of the integral options),賦予特首會同行會有限的權力,在緊急或危害公安的情況下制訂附屬法規,而非主體法例。考慮到法律的延續性,《緊急法》是合憲而應保留作特區法律的一部份。如果《緊急法》違憲,在應對緊急及危害公安情況時,法律便留有一個重大缺口。(If the ERO were held to be unconstitutional, it would leave a significant lacuna in the law for dealing with emergency and public danger generally.)即使情況有明顯需要,而且對公眾有利,特首亦無權力去制定必要的緊急法規,以迅速、靈活、充分地應對緊急及危害公安情況。(The CE would be deprived of the power to respond swiftly, flexibly and sufficiently by making the necessary emergency regulations even though the circumstances clearly warrant it and it is in the public interest to do so.)

雖然泛民一方質疑《緊急法》賦予特首會同行會具凌駕性的權力,立法會無權廢除特首會同行會按《緊急法》訂立的規例,但上訴庭法官不同意立法會在現行憲制框架下不能對《緊急法》下的法規行使實際或有效的控制。立法會可行使控制權,藉先訂立後審議的程序,或通過主體法例,將《緊急法》下的緊急情況規例廢除,而且法庭亦對《緊急法》下的規例有控制權。

禁未經批准集結蒙面合憲

至於特首會同行會按《緊急法》制定的《禁蒙面法》是否合憲,上訴庭法官認為,需考慮《禁蒙面法》對基本權利施加的限制,是否符合法律規定(prescribed by law)及相稱性驗證標準(proportionality test)。裁決指出,申請人一方接納《禁蒙面法》第3(1)(a)條、禁止在非法集結蒙面符合相稱性驗證標準,本案遂集中探討《禁蒙面法》第3(1)(b)、(c)及(d)條。

《禁蒙面法》第3(1)(b):

就《禁蒙面法》第3(1)(b)條禁止未經批准集結時使用蒙面物品,上訴庭指出,示威和集結的權利並非絕對,為防止擾亂秩序及維持交通暢順有序而對和平集結作出限制,可以保障他人權利。上訴庭續指,執法人員行使《公安條例》第17A(2)條權力時,須受相稱性驗證標準規管,除非部份示威者作出暴力或其他應受譴責的行為,對公共秩序構成嚴重及即時的風險,否則執法人員應先給予警告,及後才可採取逮捕、解散等較為嚴厲的行動。除非有人知悉執法人員的停止和解散命令,否則該人不可被裁定為拒絕服從或故意忽略服從該命令;相反,如有人明知集結性質屬未經批准,卻不離開現場,則可被視為參與未經批准集結。

上訴庭裁決指,過去多場大型示威急速惡化成暴動(violent riots),而大多暴徒採取「black bloc」策略,以逃避嚴重犯罪行為的責任。因此,上訴法庭認為,因應公共秩序的考量,《禁蒙面法》第3(1)(b)條不超乎為達致正當目的之所需,故認為合憲。上訴庭補充指,如果有人在合法集結或遊行蒙面,但有關集結或遊行被他人「騎劫」,而該人不知道執法人員按《公安條例》發出的命令,應可按《禁蒙面法》第4條以合理辯解作辯護。

《禁蒙面法》第3(1)(c)及(d)條:

至於《禁蒙面法》第3(1)(c)及(d)條針對符合《公安條例》或非未經批准集結的公眾集會及遊行禁止蒙面,政府一方曾經解釋,有關限制是防止非暴力蒙面示威者為暴力示威者作保護罩(shield)、協助暴力或犯罪行為,但上訴庭指出,一個和平示威可以在暴力行為尚未出現時,已經演變成非法或未經批准集結,在這些情況下,《公安條例》已經賦予執法人員充份權力,去規管有關集結。上訴法庭遂裁定,沒有理據支持需以《禁蒙面法》第3(1)(c)及(d)條限制合法公眾集結或遊行,第3(1)(c)及(d)條並不符合相稱性驗證標準。

《禁蒙面法》第3(1)(d)禁止市民在符合《公安條例》的合法公眾遊行中蒙面,被上訴庭裁定違憲。吳婉英攝

《禁蒙面法》第5條權力過闊

政府就原審裁定《禁蒙面法》第5條無效提出上訴,遭上訴庭駁回。上訴庭重申,在公眾地方蒙面並不是罪行,但《禁蒙面法》第5條卻授權警方有權要求在公眾地方的市民除去蒙面物品,即使當時環境完全平靜。雖然政府一方指出,《禁蒙面法》第5條容許警方在危害公安的情況下及早介入,但上訴庭指出,《警隊條例》第54(1)(a)條及《公安條例》第49(1)條已賦予警方權力,去命令一個人除去蒙面物品,表露身分。上訴庭認為,《禁蒙面法》第5條授予警方的權力非常廣泛而不受限制,有違法律對於基本權利不受任意干預的保障(the conferment of such wide and unqualified power is against the concept of law providing proper safeguard against arbitrary interference of fundamental rights),故上訴庭維持原審決定,駁回政府一方對此部份的上訴。

 

泛民:法官不了解實際 將上訴終院

民主派立法會議員對裁決表示非常失望。他們發聲明指,上訴庭三名法官對社會現時的實際情況「不太有確切了解」,並漠視行政機關並沒有能力在運用權力上自我約束,亦過分相信行政機關不會踐踏本港的人權和自由。

泛民議員亦批評,三名法官對過去接近一年的警方濫權、濫捕、濫暴和濫告視而不見,尤其忽視過去不少參與人數達到數十萬的和平遊行,往往被警方突然宣布為未經批准集結或非法集結,所有參與早前和平示威的市民頓時墮入法網,嚴重剝奪香港市民的示威自由。

泛民議員要求林鄭政府在全球疫症大流行下立即廢除《禁蒙面法》,又明言將上訴至終審法院,捍衛市民的基本人權和自由。

國際特赦組織:疫情下禁蒙面更顯荒謬

國際特赦組織香港分會總幹事譚萬基回應指,上訴庭裁定政府以危害公眾安全為由動用《緊急法》屬合憲,他形容《緊急法》條文內容「基本上是為政府提供一張空頭支票」,讓政府暢通無阻地限制人權。裁決雖推翻部份《禁蒙面法》,但當局仍可禁止市民在未經批准集會上蒙面。譚萬基批評,過去數月,警方屢次過份限制市民和平集會權,包括腰斬和平示威並宣布示威為非法。

譚萬基提到,現時大部份港人因防疫而戴上口罩,顯得禁止市民蒙面的荒謬,更遑論當中對公眾健康可構成的威脅。譚萬基重申,港府不應以社會動盪或疫情為煙幕,動輒使用緊急法例收緊市民的表達自由。




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