眾新聞 Logo
眾新聞 CitizenNews
眾說

「兩辦聲明」違背了國務院確立中聯辦的初衷──中聯辦奪權系列(中篇)


4月17日中聯辦發言人以「答記者問」的方式,稱「中聯辦不是《基本法》第22條所指的一般意義上的中央人民政府所屬各部門,當然有權代表中央政府,就涉及中央與特區關係事務、基本法正確實施、政治體制正常運作和社會整體利益等重大問題,行使監督權,關注並表明嚴正態度」。

4月21日國務院港澳辦連發三個聲明,第一個是強調中央政府對特區有監督權。它說「香港是直轄於中央人民政府的地方行政區域,中央人民政府依照憲法和基本法對香港特別行政區行使全面管治權,既包括中央直接行使的權力,也包括授予香港特別行政區依法行使的高度自治權」。發言人強調,「有授權,就有監督」,中央授予香港高度自治權,「並不意味著中央沒有或放棄監督權」。相反,「中央必要的監督是確保有關授權得到正確行使,從而確保『一國兩制』方針和基本法在香港特別行政區得到全面準確實施的重要保障」。「對於香港特別行政區自治範圍內的事務,中央一般不會過問。但如果出現嚴重影響『一國兩制』方針和基本法全面準確實施的情況,出現損害國家和香港根本利益的情況時,中央就必須過問,包括適時表明立場和態度,並依法加以糾正」。在第二個聲明則重申中聯辦不受《基本法》第22條的限制,發言人指「中聯辦是中央政府的派出機構,負責代表中央處理香港有關事務,完全有權力、有責任對涉及中央與特區關係事務、『一國兩制』方針和基本法正確實施、政治體制正常運作和社會整體利益等重大問題行使監督權」。

「兩辦聲明」違背了《基本法》22條的初衷——中聯辦奪權系列(上篇)

4月21日國務院港澳辦連發三個聲明。

對於「兩辦」的聲明,香港各界的回應都集中在:一,中聯辦是否包括在《基本法》第22條的第一款所說的「中央人民政府所屬各部門」,因而「均不得干預香港」?二,中聯辦是否屬於國務院按照該法而成立的?若然,則它必須服從第一款,若非,則它不受第一款的限制。

筆者覺得,這就使大家捲入繁複的條文爭辯,而忽略了更核心更本質的問題,即「兩辦聲明」首先是違背了第22條的立法原意(即香港不會有「太上皇」),這一點,本系列上篇已經詳細解釋。其次是它同時也違背了當初中共確立中聯辦時的初衷(即它不能成為特區的「太上皇」),本文就著重探討這一點。

根據國務院對特區政府發出的通知(《國務院關於更改新華通訊社香港分社、澳門分社名稱問題的通知》,2000年1月15日;下稱「通知」),中央人民政府駐香港特別行政區的機構有三,即中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室、外交部駐香港特別行政區特派員公署以及中國人民解放軍駐香港部隊。

國務院向特區政府發出「通知」時,規定了中聯辦的職責有五:即聯繫外交部駐港特派員公署及中國人民解放軍駐港部隊、聯繫並協助內地有關部門管理在香港的中資機構、促進香港與內地之間的交流合作、處理有關涉台事務以及承辦中央人民政府交辦的其他事項。「通知」補充解釋指,「上述職能所涵蓋的範圍,必須符合一國兩制的原則以及《基本法》的有關規定」。

除了列出五項職責外,該「通知」亦表明「中聯辦及其人員將嚴格遵守《基本法》和當地的法律,依法履行職責」。

這些規定,已明確指出中聯辦的工作範圍,不涉及特區自行管理的事務:中央已透過《基本法》授予特區高度自治權,自治範圍已由《基本法》界定和保障。即使是中聯辦最後的一項職責:「承辦中央人民政府交辦的其他事項」,它也「必須符合一國兩制的原則以及《基本法》的有關規定」。筆者對此句的理解是,必須符合「港人治港、高度自治」的原則。

中聯辦第一任主任姜恩柱來港宣讀中央上述「通知」時更清楚地指出:「香港特區政府與中聯辦之間不存在隸屬關係」。他強調,香港特別行政區直轄於中央人民政府,香港特區政府和中聯辦之間不存在隸屬關係。中聯辦將一如既往地嚴格按照中央政府的授權履行職責,堅決貫徹一國兩制、港人治港、高度自治的方針,不會干預香港特區的內部事務,支持香港特區政府依照基本法施政,維護香港的繁榮穩定[1]

可以說,這就是當初成立中聯辦時的初心。特區政府和中聯辦之間既然沒有隸屬關係,也就沒有誰監督誰的問題了。事實上,如果中聯辦對香港特區政府和立法機關擁有監督權,中聯辦主任就必然成為香港的太上皇。這樣一來,世界上還有誰會承認香港是一個擁有高度自治權的地區呢?

到2000年2月,時任中聯辦主任姜恩柱又於新春酒會的祝辭提出四個「不變」,第二個就是「支持香港特區政府依照《基本法》施政、不干預特區自治範圍內事務的原則不變」。

無論是白紙黑字的中央文件,或是京官對中央精神的解讀,都有共同之處:一是指出中聯辦是三個中央駐港機構之一,何來中聯辦所稱的「不是「《基本法》第22條所指的一般意義上的中央人民政府所屬各部門」?二是證實設立中聯辦時,中央並沒有賦予它代表中央政府「監督」特區政府的功能,即使有最後一個兜底條款(catch all clause)「承辦中央人民政府交辦的其他事項」,但也強調這些事項所涵蓋的範圍也必須符合一國兩制的原則以及《基本法》的有關規定。

正是基於國務院這個通知,香港特區政府在2009年修訂其《釋義及通則條例》(Interpretation and General Clauses Ordinance),相應地作出以下的修改:

「中央人民政府在香港特別行政區設立的機構」指:
(a)中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室;
(b)中華人民共和國外交部駐香港特別行政區特派員公署;及
(c)中國人民解放軍駐香港部隊; (由2009年第2號第2條增補)
(以上見《釋義及通則條例》第II部字和詞句的釋義 3.詞語和詞句的釋義)

《釋義及通則條例》有什麼重要性?其重要性在於清晰界定一些人(包括自然人和法人)、機構、團體、時間、空間的含義,使社會不會對某些概念產生混淆不清的歧義。香港政府在2009年修改這個條例時,律政司署發表了一篇文章《法例之法》解釋其重要性,其結論指出:「《釋義及通則條例》作為一條『法例之法』,在有效規管香港社會方面擔當了重要的角色,是香港法律領域中的重要基石」[2]

根據上述解釋,修改這個條例的目的就是為了避免各方對法律產生歧義。2009年特區政府根據國務院的「通知」而修改《釋義及通則條例》時並不見到中央政府或中聯辦有何異議,俟後香港特區政制及內地事務局亦多次引用這個定義,直到今年4月17日為止。從當日開始,「兩辦聲明」提出「兩辦不是《基本法》第22條所指的一般意義上的中央人民政府所屬各部門」。什麼叫做「非一般意義」?它們的聲明都無法說清楚。它特殊在什麼地方?它的特殊性為什麼可以使它獲得對特區的「監督權」?這些問題「兩辦」及其附和者都無法給出一個合理的解釋,大有中共說了算的味道。筆者覺得,這是赤裸裸的奪權。

明明是中聯辦僭越特區自治權,特區政府居然不敢據理力爭,反而被迫一個晚上三易其稿來屈從中聯辦的奪權。明明是中央和地方沿用了十多年相安無事的概念,一下子變成是香港一方對《基本法》理解不足而紛紛自省道歉由林鄭月娥到聶德權到湯家驊到所有為中聯辦辯護的親共人士盡顯一種令人噁心的奴顏婢膝,事件之荒唐可見一斑。

當然,兩辦這樣歪曲《基本法》第22條,扭曲國務院2000年的《通知》,絶不可能是他們的自作主張,而是奉承上級的旨意。這樣習近平又通過一個新的模式來對《基本法》進行「釋法」。這是過去23年來出現的第三種「釋法」模式。最早是通過「人大釋法」,無論香港人覺得如何不合理,它畢竟還是按照《基本法》規定的程序來做。2014年出現第二種模式,是以「國務院白皮書」的模式,來徹底改造《基本法》的各種核心精神(筆者曾經撰寫「三評白皮書」[3],詳細分析白皮書如何篡改《基本法》的精神,這裡不贅)。用「白皮書」這種模式來「釋法」,雖然完全不符合法定程序,但總算還是國務院一個正式文件。到了今次第三種模式,則僅僅是以「兩辦聲明」的模式就極大地修改第22條的立法原意。可見,隨著回歸越來越久,中共越來越不在乎自己是否需要遵守《基本法》的承諾以及其立法初衷。從第一種釋法模式發展到第三種,這個歷程本身就說明「一國兩制」是如何變質褪色,中共是如何隨心所欲地任意強加其意旨給香港人。這其實恰恰是香港人被迫起來抗爭的關鍵性原因。

註釋:
[1]姜恩柱:《大國較量:中歐關係與香港回歸親歷》,中信出版社 2016
[2]見《法例之法》:香港《釋義及通則條例》概覽,作者為香港特別行政區律政司法律草擬科政府律師文偉彥、許行嘉、勵啟鵬、張美寶、李秀莉等人撰寫,2009
[3]見《信報》拙作專欄:《白皮書揭開香港邁向「一國一制」的序幕》,2014年06月26日;《白皮書破壞香港與大陸的「社會契約」》,2014年07月17日;《白皮書加了什麼?減了什麼? 改了什麼?》,2014年07月24日


請加入成為眾新聞的月費訂戶,長期支持我們的工作。所有訂戶都可以收到我們的「每周時事」通訊 。

月費訂戶網址:hkcnews.com/aboutus/#subscribe