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【港版國安法】對憲制影響深遠 學者指人大決定等同修改《基本法》


全國人民代表大會擬推《香港特區維護國家安全》決定,除了坊間普遍關注在數月內直接實施,及中央政府有權在港設立「維護國家安全的有關機構」等兩點,法律學者指出,中央透過人大決定的方式立法對本港憲制影響深遠,甚至等同修改《基本法》。

另一個憲制影響,是全國人大在決定草案中,列明港版《國安法》納入附件三後,直接由特區政府「在當地公布實施」。不過,根據《基本法》18條,特區政府可選擇以直接公布實施法律,或透過本地立法形式處理,研究憲法的港大法律學者陳秀慧質疑,港府「唔可能唔當人大決定係聖旨」。

陳秀慧質疑,港版《國安法》可能違反《基本法》。網上圖片

全國人大周五(22日)正式公布全稱《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定(草案)》。草案實際上是全國人大決定,成文的「國安法」則由全國人大授權交人大常委會制訂,禁止及懲治分裂國家、顛覆政權、組織恐怖活動、外國和境外干預活動。

草案又列明人大常委會決定將港版《國安法》列入《基本法》附件三,但無提及是否引用《基本法》第18條。有報道引述,預計人大常委會最快在8月完成立法。

港大法律學院副教授陳秀慧表示,今次是繼2017年底人大常委會繞過《基本法》授權高鐵一地兩檢方案,再次由全國人大繞過《基本法》訂立港版《國安法》,只是當時社會對一地兩檢的憲制影響反應不大。

今次人大決定最快在本月28日人大會議閉幕時表決,陳秀慧批評,兩次都是透過新的方式變相修改《基本法》,又沒有提及引用哪一條《基本法》條文,今次對象則是列明了由香港自行立法的《基本法》23條。

「《基本法》有個機制叫修改《基本法》,無利用第159條改變實質內容,他說不叫修改《基本法》,不代表in substance無改《基本法》。」

「因為《基本法》23條說明自行立法……原來除23條可以外加《國安法》。」

陳秀慧又指出,根據《基本法》第18條,即使全國人大將港版《國安法》將列入《基本法》附件三,但特區政府仍可以選擇直接頒布實施,還是透過本地立法處理。

「人大常委選擇放入《附件三》只需諮詢基本法委員會,但用什麼途徑(在香港)實施,這應該是香港政府決定。」她說。陳秀慧解釋,是因為香港政府比較熟悉香港法例要求,港府完全可以衡量是否自行本地立法,不過在北風凜冽、中央來勢洶洶,一切卻似是不可能。

「現在香港政府不會有機會不聽人大決定,唔可能唔當係聖旨!」陳秀慧慨嘆。

港大法律學院另一名教授楊艾文表示,如果特首直接頒布港版《國安法》實施,似乎與《基本法》23條「自行立法」的要求相左,因為23條列明本港自行訂立分裂國家和顛覆國家政權的法律。「不過,人大常委會可能因應立法會未正常運作,介入定義何謂『自行立法』。」

有關怎樣套用本地立法,假如有人司法覆核的話,本港法庭尚可處理。至於香港法庭能否推翻港版《國安法》本身,陳秀慧及楊艾文異口同聲表示是一大疑問。

陳秀慧說,根據1999年吳恭劭燒國旗案,雖然《國旗法》是透過附件三列入香港法律體系,但法庭仍然視之為本地法例處理。

今次特首林鄭月娥聲稱,「國家安全立法屬於中央事權,是無可置疑的。對世界上任何國家來說,國家安全立法都屬於國家立法權力。全國人大是國家最高權力機關,其決定具有最高權威和法律效力。」

陳秀慧說,理論上國家安全與國防不同,本港法庭理應有權處理國家安全的案件及爭議,包括是否符合《基本法》及《人權法》要求,「不是所有國家的行為,都是國家行為」。

楊艾文則指出,過去法庭處理附件三的全國性法律不多,導致產生兩個問題令香港法庭無權解釋法律:一,是公布的全國性法律會否有特殊地位,可以避開本港法院審查是否符合人權法等要求;二,是到底誰有權審查納入附件三法律。由於此等法律由人大頒布而非立法會,最終解釋權可能在人大常委。

至於中央可在新例下成立駐港國家安全機構,楊艾文說,有關機構必須遵守《基本法》22條要求不處理本地事務,並遵守包括《基本法》的香港法律,例如如果移交疑犯可能會干犯禁錮等罪名。

「人大常委會指定法案的其中一個可能性,是給這些大陸機關實施某種程度的執法權。」他說。

保安局暫未回覆駐港人員的權力。

資深時事評論員劉銳紹表示,根據大陸語境,所謂國家安全機構可包括一般國家安全部門,甚至軍方等部門,「經濟安全及意識形態安全,都可以是國家安全。」他補充,預計大陸將成立類似副部級的港澳協調小組,並加入教育、海關等部門,由決策機構變成執行機構。




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