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【港版國安法】大律師公會Q&A列爭議:涵蓋範圍過闊,包括正常學術交流


 

港版國安法來勢洶洶,法律一旦頒布實行,可能影響到香港人的個人權利,但至今未見具體條文,相關的法律爭議亦相當複雜。

香港大律師公會用27頁紙,列出了15條關於港版國安法的問與答,公眾可藉以了解相關的法律爭議點、需要留意的地方。譬如公會指出,國際著名人權保障原則《錫拉庫扎原則》規定,國家安全不能被用作打壓針對政府制度性侵犯人權的反對力量,或壓迫人民的手段(第32項原則)。不過,國安法是否受制於國際原則,又是另一個問題。公會遂指,假若國安法凌駕《基本法》,「在擬議的新法律缺乏表明此意(受制於國際公約)的條文下,實屬嚴重存疑」。

以下是部分問與答內容重點:

大律師公會製作的「擬議的香港國安法問答篇」封面。

1. 甚麼是國安全法例?

在不同的司法管轄地區或國家,均設有國家安全法例,合法地保障國家安全。縱觀全球的國家,如澳洲、紐西蘭、加拿大及馬來西亞,國家安全法例一般禁止間諜,叛亂及恐怖主義活動。

重要的是,國家安全法例所涵蓋的範圍以及其對人權保障的影響,均受國際原則約束。當中最著名的是《約翰內斯堡關於國家安全、言論自由和獲取信息自由原則》( 《約翰內斯堡原則》)及《關於〈公民權利和政治權利國際公約》的各項限制和可克減條款的鍚拉庫扎原則(《錫拉庫扎原則》)。

兩個國際原則均指出,只有為保護國家存亡、領土完整或政體獨立免受武力攻擊或威脅的情況下,政府才能正當地以國家安全為由施加措施以限制某些權利。國家安全不能被單用作防止對法律與秩序構成區域性或相對零星的威脅,或被用作打壓針對政府制度性侵犯人權的反對力量或壓迫人民的手段。以加拿大為例,法律明確指出合法的倡議、示威或表達不同意見的活動不受禁止,除非這些活動是連同危害國家安全的活動而進行。

港版國安法兵臨城下,令人回想17年前50萬人擋下「23條」。蘋果日報

2. 現時擬議的國安法是按《基本法》第23條實施的嗎?

不是。例如23條禁止任何「顛覆中央人民政府」的行為,港版國安法則禁止「顛覆國家政權」。港版國安法列明須禁止的「組織實施恐怖活動等嚴重危害國家安全的行為」,並未在第23條中明確提及。再者,擬議港版國安法指中央政府可在港設立機構維護國家安全,這亦並非在基本法第23條的範圍內。

另一項需留意的,是港版國安法所涵蓋的範圍過分廣闊,可以包括金融、經濟及傳訊領域,甚至是宗教團體及非政府組織與外國宗教團體及非政府組織的聯繫和交流。港版國安法甚至可涵蓋本地大學與外國組織的正常學術交流。

3. 在全國性法律公布實施之前,公眾會被諮詢嗎?當局會就港版國安法諮詢公眾嗎?

不會,《基本法》第 18 條第 3 款明確訂明:「全國人民代表大會常務委員會在徵詢其所屬的香港特別行政區基本法委員會和香港特別行政區政府的意見後,可對列於本法附件三的法律作出增減」。

1999年時任政制事務局局長孫明揚的說法,指出有關港府是否有權反對擬實施的全國性法律的問題,答案不太明確。孫明揚只表示若經研究和討論後,認為某條全國性法律不應列入《基本法》附件三,當局會把有關意見交予「全國人大常委」。

港版國安法預計會以公布的方式在香港實施。可是,必須留意的是過往全國性法律公布實施時,並不影響香港特別行政區居民的個人權利與自由。在現時的情況下,港版國安法會直接影響香港居民的個人權利和自由,而當局沒有就此展開正式的公眾諮詢的做法乃前所未見,令人驚訝及憂慮。

5月28日,全國人大以2878票支持、1票反對、6票棄權,通過制訂港版國安法決定。美聯社

4. 聽說香港特別行政區居民通常享有的自由,會因為國家安全受到限制。這是法律容許的嗎? 

公會花了3頁紙回應這個問題。

公會首先指落實國際公約《公民權利和政治權利國際公約》的《香港人權法案條例》,根據《基本法》享有憲法性地位。

雖然國家安全可以是限制《公約》保障的權利(絕對權利除外)的合法目的,然而這些限制不能不相稱或無理可據。法院在衡量相關權利限制是否無理可據時,會考慮不同因素,包括限制所追求的目的的重要性、相關措施的合理性、受侵犯的權利的重要性和侵犯的程度。

例如,在 A v Secretary of State for the Home Department [2004] UKHL 56 一案中,英國上議院認為在沒有審訊的情況下,無限期扣留外籍恐怖分子嫌疑人與追求國家安全的目的並不相稱,因此宣告相關法定權力與《1998 年人權法令》(Human Rights Act 1998)不相容。即使牽涉極端恐怖主義的情況下,法庭仍然強調人身自由作為基本權利至關重大的重要性。

此外,根據《約翰內斯堡原則》第 6 項原則,若政府要懲罰威脅國家安全的言論,必須證明(a)言論有意煽動即時暴力、(b)言論有可能煽動即時暴力及(c)言論與暴力事件或有可能發生的暴力事件有直接和即時連繫。

總結來說,根據《公約》和《香港人權法案條例》,某些權利,在符合特定條件的情況下,可以基於國家安全的理由而予以某種限制。現時正在草擬的國家安全法能否符合上述的條件,仍有待觀察。

港版國安法消息傳出,時值六四晚會首度被發出反對通知書,亦令人憂慮不能再叫「結束一黨專政」口號。EYEPRESS圖片

5. 擬議的新法例會遵守《公約》嗎?

《基本法》和擬議的國安法均屬全國性法律。於2020年6月15日,港澳辦副主任鄧中華表示香港國安法「具有不可挑戰的地位和權威,任何香港本地法律均不得與該法相牴觸」。

假若國家安全法是凌駕於《基本法》,那麼國安法會否受制於《公約》下適用於香港特別行政區的部份或其他基本法中與人權相關的條文,在擬議的新法律缺乏表明此意的條文下,實屬嚴重存疑。

6. 香港的法院能確保擬制定的港區國安法符合《基本法》和《公約》嗎?

這並沒有清晰的答案。

即使港區法院享有司法管轄權,到底法院應如何詮釋由全國人大常委制定的法律?律政司司長於2020年6月14日表示:「要求屬全國性法律的國安法的法律條文全部依照香港普通法的法律行文是不合理和不設實際的」。這說法更進一步提高了擬制定的「港區國安法」所帶來的不確定性。

內地詮釋法律的方法可以令詮釋有寬闊的空間。其中一個例子是《基本法》第104條下的宣誓要求,被解釋為要求參選人效忠香港特別行政區以及中華人民共和國,作為參與選舉的資格。最近,中聯辦指稱不屬《基本法》第22條所指的中央政府駐港機構,有權對香港特別行政區的內部事務以行駛監督權。

最終香港特別行政區法院可能在實際上並不享有任何自由去詮釋「港區國安法」,和決定罪行或條文是否與《基本法》、《香港人權法案》或《公約》下所保障的人權是否相符。

7. 外籍法官能否或應否被禁止或排除審理港區國安法案件? 

針對法官任命的國籍要求將會抵觸《基本法》第 92 條。第 92 條訂明香港特別行政區的法官及其他司法人員「應根據其本人的司法和專業才能選用,並可從其他普通法適用地區聘用」。

若然針對審理港區國安法案件的法官就其國籍提出特定條件是旨在要求法官以愛國原則審理案件,這將會冒犯司法獨立的原則。




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