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教改二十年──新管理主義影響下的艱難探索


【撰文:洪昭隆老師@HK Educators' Club】
Edu Insights #0011

近年,香港教育為了迎接新時代的機遇和挑戰,透過不同形式的實踐、管理和問責以回應著全球化、中國崛起和本地社會發展的訴求。然而新管理主義盛行卻成為了推展了二十年的教育改革的一把雙面刃。本文旨在探討香港近二十年的教育改革,包括政府角色、學校、課程、教師及社會需求等不同層面,與新管理主義的關係,並針對校本管理效能、課程實踐、校本管理、教師專業發展及社會回應,以理解及分析教育改革這二十年,在香港推動的成效與困境。

新管理主義與教育

新管理主義或新公共管理,在上世紀八十年代末期陸續在許多先進國家出現。緣起自第二次世界大戰後,歐美各國本來由國家主導的經濟發展模式,在執行上遇上政府部門架構重疊,行政效率低下的阻礙,一種基於市場為本的公共行政管理理念孕育而成。著名的例子如英國戴卓爾夫人,在20世紀80年代在英國進行大幅度進行的公共企業私有化分及削減公共開支的改革;以及美國克林頓政府時期,推動的幾個公共行政改革原則:包括1.加強對政府的問責;2.以顧客為優先;3. 對員工加以賦權(empowerment) 及4.低投入高效政府建設。(Hughes, 1994)

而新管理主義主要追求經濟學上所提"3Es"的取向,包括經濟主導(Economy) 、講求效率(Efficiency)和成效(Effectiveness)(Hughes, 1994)。在執行上,Keating(1998) 指出新管理主義的五項特徵包括:

1. 對焦效率和成效,服務質素,重視受眾是否獲益;

2. 去中央化的環境,將權責更佳結合並且配合需求,同時為顧客和持分者提供回應的空間;

3. 在政府及私人市場之間,創造競爭的環境;

4. 探索不同而且成本效益更佳,以取代公共供應及規章的方式,如用者自付、出售代用券和所有權等;

5. 從一成不變,改為對成果問責及建立追訴機制,並且由避免風險改為風險管理模式。

而過去二十年的香港教育改革,則正正朝著新管理主義的路向而行。

教育改革與素質管理

1997回歸後,因應政治局面的轉變及社會變化,香港教育統籌委員會發表了《第七號報告書-優質學校教育》,同時被視為香港教育改革的起點。文件目標包括:

1. 提高公眾對優質學校教育的關注;

2. 推廣學校質素文化的觀念,促進學生個人成長,鼓勵學校追求卓越;

3. 為學校體系內各主要成員提供可行模式,俾能在明確的問責制度下,更有效率及更具成本效益地運用資源,達致優質教育的目標;

4. 引入質素保證及發展的綜合方案;

5. 鼓勵學校爭取優質表現;

6. 對表現欠佳的學校給予幫助,或採取改善措施,以鼓勵創新和不斷求進;

(教育統籌委員會,1997)

明顯具有新管理主義的特徵,該報告提出應「在明確的問責制度下,以有效率和具成本效益的方法,達到社會對優質學校教育的期望。」並建議由1998年起,制定以下措施,包括:

a. 針對學校、學生的教育目標和質素指標,如增值指標、自評機制及學生表現評價;

b. 設立質素保證機制,通過校本管理及學校自評、清楚辦學團體和校董會的權責及視學制度以保證學校質素。

c. 在財政上給予學校靈活撥款安排,以便利資源運用及;

d. 設立優質教育獎勵,如以優質教育基金資助校本創新和教研工作;

e. 以在職培訓的方式,提升校長和教師的專業水平。

(教育統籌委員會,1997)

從相關的措施可見,在啟動教育改革時,以新管理主義的方式,全面地將改革目標滲透至教育界各持分者的層面,這是教育改革中,理想課程(ideal curriculum) 的層次。但在此項課程在成為正式課程(formal curriculum)、執行前予人的觀感(perceived curriculum)到運作的層面上(operational curriculum),不斷的遇上機遇與挑戰。[1]

學校:校本管理的正反面

在教育改革前,香港的傳統受到教育管理的限制較多。教育當局除負責管理學校外,權責亦包括學校的人事及財政各個範疇。而推動校本管理的原因,是「透過權責下放,校本管理讓學校有更大的自主權,可以更靈活地管理校務、運用資源和計劃學校的發展。」(教育局,2014)

在人力資源運用上,有別於往日需要教育批准教學人員的晉升事宜,學校在千禧年實施了校本管理以後,除校長及直接聘用中高層管理人員外,在校內人事晉升事務上,校董會獲受權可自行處理。針對問責方面,教育局同時明確指出,學校需要在人事考績上提升透明度。同時在風險管理上,教育局對人事安排仍透過限制編制及人手比例、提供在職培訓和資助則例指引條文等,作出限制。

在財務上,學校在教育改革後,獲得透過「營辦開支整筆津貼」、「擴大營辦開支整筆津貼」等加強運用財政的彈性,避免受限制於以往每一科的資源只能限用於每一科身上的政策。部分人事及財務安排更能因時制宜,如在2019年推出的全方位學習津貼,中學可以彈性動用的在學生多元學習活動的資源,達百萬計。從正面的效果看來無論在人事上、財務上,教育改革後的校本管理,均可提升學校使用資源的彈性。但學校本身資源使用的成效,則受限於學校管理經驗、校董會質素、同時亦受校外因素包括學校生源、學制變更等情況所影響。

以2017年的興德學校事件為例,學校的校本管理彈性變成為了興德學校事件漏洞的成因。當中校董會及校長被批評為濫權公器私用,對影子學生問題亦欠上報。教育局在初期,面對學校員工的舉報時,以校本管理為由,欠缺直接加入學校事務的程序。到傳媒進一步揭露更多問題及社會壓力大增以後,教育局才強力介入,包括委任代表進入校董會,對於公眾觀感而言,已經是一個亡羊補牢的姿態。而相類的校本管理漏洞亦繼而在近年接二連三出現。由此可見,新管理主義在學校的層面上,需要依賴學校領袖和辦學團體的素質,雖然在制度上,可為教師賦權作為監察者,但在現時未有教師公會及教師工作繁忙的情況下,預料仍然是難以實行。

課程:改革的規劃與落差

在2001年發表,有關新高中學制的《學會學習》文件,是教育改革的重要一步。該報告中提出,針對二十一世紀的教育目標,需要培養學生「樂於學習、善於溝通、勇於承擔、敢於創新」的精神。在相關的課程規劃時,課程除去以往以學科知識為本的基礎,反之期望學生培養,九大共通能力、以培養學習領域的基礎知識及價值觀,同時推動包括全人發展及四大關鍵項目,以迎接未來知識型社會與全球經濟一體化的挑戰。此項文件具體規劃了教育改革的方向,成為現時官方正規課程(formal curriculum)的藍圖。

課程更動是教育改革的一項重點。當中「拆牆鬆綁」、「創造空間」,推動新學制及「改革公開試」是當時推動教育改革的重要方向。在課程上,因應全球化的市場需要,新高中的課程明顯地有著新管理主義的特色。例如為回應能力為本的學術潮流,在初期中國語文考試中,廢除範文;在不同學科加入校本評核的元素;同時容許學校在課程中,打破文理的框限,去中央化的任由學生根據個別興趣,自由選擇並創造自我學習歷程。教育改革在課程文件上,更鼓勵以學生為本,按能力、潛力及興趣各方面,照顧不同能力的學生。在提供不同出路方面,亦期望突破考試導向,在文憑試以外提供多元出路,例如應用學習科目選擇,多元入學及配合其他學習經歷等,以鼓勵學生發展學術以外的全人教育。此次的課程改革,在建立目標時,亦正面地回應了香港傳統的教育問題,避免了應試教育的傳統。(霍秉坤,2010)

然而同一時間執行過多的改革操施,形成教育改革在媒體前呈現一個改革頻繁,流於口號的形態(曾榮光,2006,p12) 同時,在課程的執行上,中學與大學對預期課程 (perceived curriculum)有一定的落差,在涉及中學、大學利益再分配時形成衝突面。(曾榮光,2006,p13) 相關的爭議由學制開始延續至今,如中學四科必修科是否太多、通識教育科成效如何、大學收生水平下降等,仍是討論的焦點。

此外,在運作的層面上(operational curriculum) ,教育改革期望改變考試為本的社會風氣,但以近年學校操練文化及社會情況看來,相關情況未有減輕的跡象。特別是習慣以考試導向的香港高中,因為學生升讀大學的訴求和提升成績的需要,集中了操練學生應試答題技巧,「在考試指揮捧作用下,結果令教師和考生都往這個方向鑽營。」(黃冬柏,2014) ,減低了課程實踐的成效,最終部分學生所經驗的課程(experiential curriculum) ,只是一個流於操卷答題的傳統學習模式。

教師:教改壓力與工作量

在教師的層面上,教育改革目標是提升教師的專業。教育局透過媒體宣傳教改的必要性,並且通過校外評核、鼓勵學校建立自評文化及在職進修課程等,以監察教師的專業表現。外評本身就是一個高壓及重要的監察系統,特別是外評觀課所用的觀課評量表,就是就著教育改革中,以學生為主導的課堂模式所設計,並用作測試教師能否融入相關的理念。(林智中,2017)

但教育改革,加上外評、學校自評、校本管理及高中的校本評核等,對教師來說,明顯導致他們工作量大增,而教師工作量必然會影響課程改革的實施。(霍秉坤,2010) 如課程層面上,原意避免考生面對一試定生死而設立的校本評核課程,卻大大加大了教師的工作量和學生的壓力,而最終在2015年起大規模地取消校本評核的科目。同時教育局的報告(2005)亦在評論教師對質素保證推展時指出,雖然部分學校的教職員在準備自評及的態度十分認真,並能從經驗中得益。甚至覺得校外評核是發展自我評估的催化劑。但與此同時,教師和學校對持續不斷的質素保證壓力,亦出現反感,「有些學校能建立基礎,但普遍未見有持續的動力。」。

學者許玉麟(2019)亦指出,近年泛政治化的教育生態、投訴風氣日盛,教師專業形象及地位未受應有尊重和保護,最終反而讓教師對更進一步參與業界改革為之卻步,有些坊間論者,甚至塑造學校和教師成為教育改革的「阻撓者」。相關的陰霾亦將影響,提升教師專業發展的討論,如近日教育局推出新一輪教師專業發展的規範時,坊間亦憂慮所需包括各式各樣的進修內容和時數要求,對教師帶來的負擔。

市場化:應對社會壓力

回應市場需要,是教育改革按新管理主義模式推動下,最初的目標和最終的結果,這個情況特別凸顯在學校選擇及第二輪課程改革-學會學習2.0之上。

以市場導向為本的教育改革,形成了不少具有爭議性而且被視為傾側的教育政策。例如母語教育政策,原意為提升學生學習成效,卻因為保留了英文學校,而導致英中標籤效應出現;直資學校政策,原意因應家庭需要,讓直資學校可以自行制訂課程,並取得人事管理及學生管理的自主權力。(譚萬鈞,1999)但卻造成對傳統津貼名校之影響,導致直資學校數目於近年顯著增加。(葉建源,2004)。同時家長對英中、直資的認同,亦對弱勢學校帶來壓力,以至收生的危機。

此外,近年第二波的課程改革亦受到市場趨勢所導向。許玉麟(2019)指出:「香港政府迷信競爭及市場機制的力量,課程內容,亦跟隨世界潮流,在資訊科技、電子通訊方面的教學,大力吹捧。」以此傾向為例,因應全球科技市場高速發展,科研人才需求上升,在商界、大學均要求小學到中學,改革課程以提供更多科研及 STEM 人才。(徐立之,2017)

但這類因應市場熱門議題而生的課程規劃,欠缺整體宏觀的視野。在不同學校投入的資源、實踐的差異相距極大,推動亦無可循的方向。如早期教改淘汰了的工科和家政科的教師,但到現在卻發現師資匱乏,成了推動 「動手作式」STEM課程的樽頸。而同時,在校本管理政策下,學校推展STEM的模式「被批評過於 『鬆散』」,加上「教學指引含糊不清 ,以及教師的教學經驗/信心不足和欠缺足夠支援」導致政策與成效落差相當之大。(立法會秘書處,2020)

由此看來,過度考慮市場需要的情況,制訂政策欠缺長遠思考,形成了課程朝令夕改的不良後果。特別是沒有好好處理實施標準框架的情況下,不少的優秀的理念和優秀教師更成為了教育改革下的犧牲品。

總結

本文簡述了新管理主義理念對香港教育改革帶來的成效和弊端。包括在學校、課程、教師及面向市場而言,政府一方面需要維持管理理念,另一方面亦面對不同持分者對改革的訴求。限於篇幅,文章未有再進一步探討,如何突破新管理主義所面對的問題及提出進一步改善的建議。但作為討論教改二十年成效的起點,從學術上理解本港教育政策推動的理念和局限,將會是為改善香港教育未來的重要一步。

參考資料:

Goodlad, J. I. (1979). The scope of curriculum field. In J. I. Goodlad and associates, Curriculum inquiry: The study of curriculum practice (pp. 17–41). New York: McGraw-Hill.

Lam, C.C. & Wong, N.Y. (2017). Curriculum reform: why, how, what and where it is headed for. In T.K.C. Tse & M.H. Lee (Eds.) Making sense of education in post-handover Hong Kong (pp.112–126).London & New York: Routledge.

立法會秘書處(2020)《「培育本地人才」研究簡報》。香港:香港立法會秘書處資料研究組。

曾榮光(2006)《廿一世紀教育藍圖?--香港特區教育改革議論》香港:中文大學出版社。

陳曦彤(2017.08.28)。有形無實的校本管理。教協報/特刊

尹弘飈、操太聖(2008)。〈課程改革中教師的身份認同 — — 制度變遷與自我重構〉。《教育發展研究》,(2),頁35–40。

徐立之(2017)。〈會向新政府爭取落實推動STEM建議〉。香港:經濟日報。取自:

教育局(2000)《通告第30/2000號:資助學校教員/專責人員的晉升、署任、改編職系及專責人員通過考績關限事宜》。香港:教育局。

教育局(2005)《校外評核對香港學校透過自評促進改善的效能研究總結報告》。香港:教育局。

教育局(2020)《資助學校教師晉升前須符合的培訓要求》。香香港:教育局。

譚萬鈞(1999)。〈香港的私立學校〉。載顧明遠、杜祖貽主編《香港教育的過去與未來》。北京:人民教育出版社,頁547–566

課程發展議會(2001)。《學會學習:終身學習、全人發展》。香港:香港特區政府。

課程發展議會(2012)。《德育及國民教育指引》(小一至中六)。香港:香港特區政府。

霍秉坤、葉慧虹(2010)。〈香港課程改革十年回顧:脈絡視角的評析〉。《課程研究》,5(1),1–37。

黃冬柏(2014)。〈讓通識回歸為一個科目〉。灼見名家。

〈7選修科校本評核取消-9月開始教改目標落空〉。明報。

 

許玉麟(2019)。全球化衝擊下香港教育改革二十年 的市場化現象

[1] 再加上經驗課程(experiential curriculum) ,即為Goodlad所歸納的課程五個層次。(Goodlad,1979)

 


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