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國安法要害:清除制約,全面管治


北京以霹靂速度為香港度身制訂國家安全法,以雷霆壓力逼迫香港各界人士表態支持。如果北京採取相若的手法,香港特區按基本法第23條自行訂立關於國家安全的法例應該沒有難度。何況即使港區國安法已立,北京仍然要求香港按基本法第23條自行立法,顯見港區國安法並非只是涉及國家安全這麼簡單。那麼北京制訂這條法例所為何事?

較早前已有中國官員把答案宣之於口,就是實現對香港的全面管治。港區國安法有關罪行、刑罰等等的條文對香港人的人權、自由和生活固然帶來重大困擾,更重要的是法例搭建了一個架構,讓北京可以在香港運用不受制約的管治權力。北京這樣做,顯示中央完全不信任香港,不單止是不信任香港人,而是特區政府也不信任。歸根究底,就是北京不喜歡香港現行制度對權力的種種制約。

首先,北京不喜歡三權分立、互相制衡。過去中共領導人多次表示三權應該合作。目前香港立法機關的「反對派」對北京全面管治是一個障礙,但國安法更大的目標是司法獨立。現時香港法院對政權的制約有時比立法機關更大,因為政府需要遵守法庭的判決,香港有司法覆核的制度,再加上在香港法律制度內,基本法和人權法都有凌駕性地位。這些制約本來為香港無權無勢的老百姓提供一定的保障,卻令到政權難以為所欲為,非常不爽。

港區國安法在香港司法制度開了多個致命的缺口:國安法凌駕所有其他香港法律,法例內容廣泛兼且含糊將導致日後人大經常釋法,特首有權繞過現行機制任命法官,如果還有無法駕馭的情況便干脆把執法、訴訟、審判等程序全部按內地標準進行。

終審法院首席法官馬道立罕有發表聲明,爭取在國安法的框架內保留現時基本法為司法獨立設計的安排,是想挽狂瀾於既倒。馬官的努力令人欽佩,但恐怕成功的機會極微。缺口一旦打開,香港司法制度出現根本性轉變,政權不再受其制衡。

其次,北京不喜歡香港政治制度內很多行之有效的程序制衡。上世紀的下半葉,香港由一個貧困社會發展成為現代化國際大都會,程序公義是重要因素之一,不少香港專業人士亦以此作為行事習慣。但程序公義與北京的管治哲學和經驗大相逕庭,相信中共官員很難明白何以處理不聽話的公務員、教師、港台員工、醫管局員工等等是如此困難。

為擺脱程序公義的桎梏,國安法成立一批新機構,而且賦予這些機構廣泛權力,在執法和搜證等方面擺脱程序的局限,甚至引進閉門審訊,犧牲「公義要能夠看得見」的原則。

北京制訂國安法的過程本身也是一個「範例」:有需要就盡用手中的權力,不必花時間在例如公開諮詢這類形式上。除了特區官員外,大量「有頭有面」的所謂香港精英在未知法例內容之前已經表態支持國安法,就是北京要讓這批人自己親自示範踐踏程序公義。這些人自甘自毀尊嚴的同時,北京亦借此告訴香港人不要再以為程序公義是社會的主流價值觀。

上述所討論的是香港原來制度及傳統上的制約,但北京還要通過國安法解決另一類制約,就是特區高官能力以及忠誠的不足所帶來的局限。

國安法規定在香港成立的維護國家安全公署,雖然只是由一個副部級官員領導,在香港是「無王管」,祗會聽北京的話。相反,行政長官及特區政府就會受到國家安全事務顧問、中聯辦(現時其主任兼任國安顧問)、港澳辦等監督。北京毫不掩飾對林鄭月娥及一眾高官的不信任,對他們也是不留情面。

另外值得留意的是,特區政府表態支持國安法,並非由林鄭一人總括代表,律政司司長以及保安局暨各紀律部隊首長亦分別表態。這個布局似乎暗示在中共的管治體糸內,林鄭已不能代表香港的執法和檢控部門,亦即是説北京已有安排直接指揮香港的執法和檢控部門,根本不再通過林鄭。從北京的利益出發,這種安排有其好處,就是能夠更確實掌握執法和檢控部門的忠誠,能夠更有效利用這些部門的力量實行全面管治。

總的來說,港區國安法不單只是涉及國家安全,也不單只是一條法例。國安法是對港政策的重大舉措,為北京全面管治香港清除制約。國安法的影響將非常深遠,不是只局限於「止暴制亂」、打擊「反對派」。不關心政治的香港人可能以為事不關己,日後遲早發現自己大錯特錯。而那些以為現在可以翻身話事的高官、親北京政客以及順從北京旨意的權貴日後亦會發現,因應國安法的實施將會出現權力大洗牌,他們的政治前途未卜。政治高壓可能會為香港帶來短暫、虛假的平靜,但北京的全面管治嚴重衝擊香港制度的根基,香港日後出現更大的動亂是難以避免。


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