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談《港區國安法》(上篇):立法特色


六月三十日,香港特區政府刊憲公告,全國人大常委會議決將剛通過的《香港特別行政區維護國家安全法》納入《基本法》附件三,並於當晚十一時起在香港實施。推行《港區國安法》標誌著一國兩制的承諾破滅。這部法律大幅削弱普通法一貫提供的保障,而它的起草過程和多項條文亦未遵循國際規範。

立法特色一:剔除普通法精粹,改變香港沿用法治制度

《港區國安法》凌駕香港現行其他法律,有任何不一致的,以這部法律為準(第 62 條)。在總則部份,《港區國安法》保證香港特區一貫享有的自由和法治不會改變(第 4 及 5 條),但實質條文卻大刀闊斧地剔除普通法的精粹,徹底改變香港沿用的法治制度。

《港區國安法》引入新的法制安排,重點打擊香港的司法獨立以及法院的把關功能。其一,法官是否勝任、可否審理涉及國家安全的案件,全由特首決定,準則將是法官的個人言行,而非法律專長和審判經驗(第 44 條)。其二,新成立的維護國家安全委員會(國安委),由特首擔任主席,但需接受北京監督和領導(第 12 及 13 條)。國安委作出的決定,不受司法覆核(第 14 條)。也就是說,法院無權審視國安委的決定是否合法和合理,民眾失卻以法律途徑、和平文明地挑戰特區政府的重要決策。

這兩項重大改變,旨在廢掉香港法院的武功,並排除外籍法官、不讓他們審理涉及國家安全的案件。七月二日,快將退休的終審法院首席法官馬道立就《港區國安法》發表聲明,字裡行間反映他不同意《港區國安法》的新安排。馬道立重申司法獨立的重要性,並明確指出須維持過往委任法官的安排和準則,以及分派法官審理案件的方式。

國家安全委員會第一次會議,即通過《港區國安法》第43條實施細則,賦予警方多項不受法院約制的權力。政府新聞處照片

《港區國安法》也增強警隊多項權力,並摒棄香港法院原有的牽制(第43 條),有關實施細則於七月六日刊憲,並於翌日施行。其中,警方有權搜查可能有犯罪證據的處所和電子設備等,毋需申請法庭手令。至於警方竊聽或截取通訊的行動,全部改由行政長官或警隊高層批核,《截取通訊及監察條例》的法官授權條文不再適用。在新安排下,警方可省卻向法院申請許可的步驟,但這大幅削弱普通法對人身自由和私有產權的保障,亦罔顧近年越加重視的私隱保護。以後,警方可隨時入屋搜查,並輕易得悉市民的通訊內容。

港區國安法(中文版)

國安法第43條實施細則(中文版)

警方的偵查工作有否失誤或濫權,改由國安委負責監督(第 43 條)。根據第 43 條的實施細則,特首可委任一名獨立人士協助國安委履行監督任務。這有別於《截取通訊及監察條例》的現有規定:特首要按終審法院首席法官的建議,委任一名符合指定資格的法官,出任截取通訊及監察事務專員(見該法例第 39 條),負責監督執法人員的所有竊聽或截取通訊行動。因此,特首林鄭月娥對外宣稱,制定第 43 條的實施細則是為了保障人權,與事實並不相符。

普通法制度崇尚法治,標誌性的特點是司法獨立。法官只根據法律審理案件,不受外界或上級干預,法院且擁有違憲審查權,在香港這叫司法覆核,以確保法律、政府的決策和作為等符合《基本法》。法院亦可透過頒下命令等,規範公權力的行使,以防止政府官員和執法人員濫權、侵害市民的權利和自由。 另方面,法官權力和法院運作受到約制,案件審訊須公平、公開,被告人享有多項保障包括無罪推定以及嚴重刑事案件的審理設有陪審團,以防公權力被濫用、造成寃案。

不過,在《港區國安法》下,被捕、被檢控的人士一般不准保釋,案件亦可不公開審訊,也可不設陪審團(第 42 及 46 條)。這些新安排令到普通法對被告的保護蕩然無存,難以貫徹無罪推定、公平審訊等原則。總而言之,《港區國安法》移除了普通法幾百年來形成的法律保護機制。

香港的司法獨立受到《港區國安法》的破壞。

立法特色二:未遵循國際規範

《港區國安法》並未遵循二戰後逐漸形成的國際規範,即各國政府不應以保護國家安全為名,剝奪民眾的自由和權利。《公民權利和政治權利國際公約》(下稱《公約》)所保障的多項權利,包括人身自由、集會結社自由、表達自由等,都並非絕對,可受到當局限制,但《公約》規定有關限制需符合三大條件。1) 限制的措施經由法律規定,包括法律內容需明確,讓民眾知悉,並可預見哪些行為會觸犯法律 。2) 有正當理由支持,才可對自由和權利施加限制。3) 所採取的限制措施不能過度,要與想達至目的相稱,也就是要符合「比例原則」。在平常時期,《公約》各成員國必須遵守這些規定。除非某成員國/地區已正式宣布當地進入緊急狀態,國家的生存受到威脅,才可因應情況不履行這些規定。

聯合國人權事務委員會(United Nations Human Rights Committee)負責執行《公約》,曾於 2011 年發表《第 34 號總論》(General Comment No. 34)指示各國政府以國家安全為由而採取措施限制表達自由時,務必減低有關措施對人權構成的侵犯。當局須確切並具體地顯示,國家安全到底面臨何種威脅,而採取的措施實屬必要和相稱,尤其須證明表達內容跟該項威脅有着直接和緊密的關連。各國制定和執行國家安全法,包括禁止洩露官方機密或煽動叛亂等的法律條文,需極其小心,以符合《公約》第 19(3)條的嚴格規定。

《錫拉庫紮原則》(Siracusa Principles 1984)和《約翰尼斯堡原則》(Johannesburg Principles 1995)等國際人權標準亦提出多項規範,包括國家安全的定義不能過寬,不能藉維護國家安全以掩飾政府的失誤或打壓異見人士;而限 制自由和權利的條文要符合《公約》第 19(3)條的三項規定,這包含不能以言入 罪。除非當局能證明,有關言論旨在煽動即時的暴力,且暴力有可能發生,而言 論和暴力又存在直接因果關係,才可被法律禁止和懲處。

然而,不論《港區國安法》的立法過程或條文內容,都未遵循以上的國際準則,尤其是《公約》第 19(3)條的三項規定。首先,人大常委會在立法期間未作公開諮詢,只選擇性聽取意見。其次,《港區國安法》規管的四大類罪行,即分裂國家罪、顛覆國家政權罪、恐怖活動罪、勾結外國或者境外勢力危害國家安全罪,所涵蓋範圍極廣,含意也不清晰。舉例說,受到外國或境外支援,通過各種非法方式引發居民對中央政府或特區政府的憎恨並可能造成嚴重後果,將觸犯勾結罪(第 29(5)條)。如此籠統的條文令市民恐懼,將嚴重影響各種各類的對外交流活動。

《港區國安法》牽連很廣,並不符合「比例原則」。其一,非香港居民在香港以外的行為,也受制於《港區國安法》(第 38 條)。其二,就中央有權管轄的案件,任何人知悉案件情況,都有如實作證的義務(第 59 條),這意味內地法院審理案件時,香港市民亦可能被要求到內地作供。此外,北京在香港設立的維護國家安全公署及其屬下人員,不受香港特區管轄,而執行職務時不受香港執法人 員檢查等,且享受未具體言明的權利和豁免(第 60 條)。這些規定容易造成濫 權。

立法特色三:未能同步公布中英文版本

全國人大於五月底作出的《港區國安法》立法決議,特區政府在六月三十日才刊憲,而附上的譯本還註明只是 unofficial English translation 。至於《港區國安法》的制定,由北京主導,草案內容保密,就連特首和律政司司長都不知具體條文。在香港刊憲生效時,並未能同時提供英文版。香港大律師公會形容為不尋常,令到一些不懂中文的持份者沒法及時得知這部重要法律的具體內容。特區政府近年實行雙語立法,起草法案時,會一併擬定中英文版本。內地只用中文草擬法律,除《憲法》和《基本法》等有官方譯本外,絕大部份法規只有坊間譯本。《港區國安法》的英文譯本終於在七月三日刊憲,但從中可看見今次由北京當局主導立法,特區政府相當無奈和被動。

更無奈的是,北京雖已於 1998 年簽署《公約》,全國人大至今未確認和予以實施,而《港區國安法》作為全國性法律沒遵守《公約》的規定,並未理會 《基本法》第 39 條承諾《公約》適用於香港的條文九七回歸後繼續有效。

港區國安法英文版(7月3日刊憲)

國安法第43條實施細則英文版

作者就《港區國安法》英文版的補充(寫於2020年8月底):

全國人大常委會於六月三十日通過《港區國安法》,當天晚上十一時,特區政府把《港區國安法》刊登憲報,當時只有中文版本。到七月三日,英文版本才刊憲,並附了一句:"The following English translation of The Law of the People’s Republic of China on Safeguarding National Security in the Hong Kong Special Administration Region is published for information"。這句可大致譯為:「刊登以下的《港區國安法》英譯本供知悉」,並未明確提到這份譯本屬非官方。這種做法與《人大決定》英文版本刊憲時不一樣,後者是標明'unofficial English translation',即非官方的英譯本。

現時登入香港法例網站,可在憲制類及其他文件一欄找到《港區國安法》全文,文件編號A406,標題是《2020年全國性法律公布》,與六月三十日憲報內容相同,即只有中文版本,沒有英文版本。

《港區國安法》是由人大常委會制定,官方英譯本也只能由人大常委會批核和認可。但按常理推斷,就算是非官方譯本,特區亦會事先徵得北京當局同意才公布,而且慣例是以中文版本為準,英譯本是否官方認可,未必有任何關鍵作用。

然而,《港區國安法》欠缺官方認可英文版本,在《港區國安法》第一案受到質疑。八月二十日,高等法院原訟法庭就第一案被告唐英傑申請人身保護令頒下判詞。在這宗申請中,唐英傑挑戰《港區國安法》並不合憲,違反《基本法》,認為法庭應頒人身保護令把他釋放。唐英傑所持其中一項理據,是這部法律的內容並非人人都能知悉(inaccessible)。其一,《港區國安法》只頒布中文版本,而英文版本沒有法律地位,並非官方認可的譯本(a verified or authentic translation)。其二,代表唐英傑的資深大律師戴啓思不懂中文,沒法直接詮釋《港區國安法》並給予唐英傑法律意見,需經由懂得中文、一同代表唐英傑的其他大律師協助。

但主審法官認為,唐英傑這些論據根本站不住腳。首先,香港特區現行法律並未規定全國性法律在港頒布時須同時提供官方認可的英文譯本。再者,《基本法》第九條未硬性規定特區政府各部門必須中英文並用:「香港特別行政區的行政機關、立法機關和司法機關,除使用中文外,還可使用英文,英文也是正式語文。」其三,《法定語文條例》第4條規定,香港特區所有條例均須以中英文制定及頒布,但這項條文並不適用於《港區國安法》,因為後者不屬於條例的類別。其四,《中華人民共和國國籍法》早已納入《基本法》附件三,但該部法律的英譯本也只供參考用,並非官方認可版本,但從未有人指稱《國籍法》因此違憲。

主審法官又指出,唐英傑是華裔,並非不懂得中文,而且他還有其他三個懂中文的大律師作代表,並給予戴啓思所需的協助。至於唐英傑認為《港區國安法》欠缺英文版本,令他聘請的資深大律師時受到不必要的限制,只是唐英傑的選擇引致,香港並不乏既懂中文又能代表唐英傑的資深大律師。

這份判詞只觸及唐英傑提出的理據和他個人的情況。然而,《港區國安法》是一部全新而重大的刑事法律,不但適用於全體香港居民,還適用於香港以外違反這部法律的人士。《港區國安法》至今未提供官方認可的英文版本,引來重要的疑問:(一)對不懂中文的香港居民來說,這是否公平?(二)身處中國境外被指觸犯《港區國安法》的人士,假若不懂中文,應該怎麼辦?(三)為保險計,《港區國安法》案件的被告是否都應該排除不懂中文的律師為他作辯護?(四)不懂中文的香港法官是否都應該被排除,不能審理《港區國安法》的案件?

這份判詞只裁決《港區國安法》並未違憲或違法,未觸及不提供官方認可英譯本的做法是否合理,更沒給出背後的真正原因。香港社會華洋共處、且經多年努力才建立現今的國際大都會格局,《港區國安法》欠缺官方認可的英譯本,到底意味什麼?現時大眾只能多觀察一段時間,看看特區政府及後會否公布一份官方認可的英譯本。


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