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《外交事務》文章:下屆白宮須準備同時在多條戰線與北京展開強硬外交


美國期刊《外交事務》(Foreign Affairs)刊登由美國東亞事務前助理國務卿甘寶及外交關係理事會資深研究員拉比-霍巴聯名文章,分析當前中美關係以及對兩國關係未來走向的預期。文章指出「有理由相信,一場更深遠更持久的轉變正在發生」, 並指出「下屆白宮必須做好準備,與北京同時在多條戰線展開強硬的雙邊外交」(the next White House will need to prepare for tough bilateral diplomacy with Beijing on many fronts at once)。

甘寶(Kurt Campbell)是奧巴馬年代的東亞事務助理國務卿,現任亞洲集團(The Asia Group)主席兼行政總裁。拉比-霍巴(Mira Rapp-hooper)則是外交關係理會(Council on Foreign Relations)資深研究員,專門研究亞洲事務以及大國競爭。兩人聯名撰寫的文章 〈China Is Done Biding Its Time:The End of Beijing's Foreign Policy Restraint?〉,載於《外交事務》網頁。

《外交事務》網頁截圖

文章指出,在武漢肺炎危機爆發過程中,分析家目擊中美關係呈螺旋形下跌至歷史最低點,而且恢復無望。關係下滑的原因很多,但北京顯然偏離原有的外交軌迹,在國際舞台採取比往常更加強硬的路線,以至於連經驗最豐富的觀察家也猜疑,中國的外交政策是否發生了根本變化( in a striking departure from its own diplomatic track record, has been taking a much harder line than usual on the international stage—so much so, that even the most seasoned observers are wondering whether China's foreign policy has fundamentally changed)。

文章稱,一個國家的外交策略取決於許多因素,從一個國家的歷史、文化和地理,到其政權的性質及在全球的相對力量。如果一個政府認為這些因素中的一個或多個已起了變化,那麼它的外交也可能會發生變化。文章說:

隨着病毒席捲全球,中國國家主席習近平似乎一次過違背他的國家長期以來秉持的許多外交政策原則。雖然現在斷言為時尚早,但充滿危機深重的民族主義、對持續崛起充滿信心,比起過去願意冒更大的風險,中國很可能正處於外交政策的重新思考當中,迴響世界。

作者在文章稱,2020年伊始,中國共產黨處於守勢,對於被指對疫情起源不夠透明,北京急於捍衛自身的全球形象,其後推動「口罩外交」,自我塑造為新的全球衛生領袖。文章指,但是北京不止於此,疫情席捲全球的最初幾個月,中國政府幾乎在所有外交政策陣線都有前所未有的外交攻勢:加強對香港的控制,南中國海的緊張局勢加劇,發動針對澳洲的施壓運動,在與印度的邊界爭端中使用致命武力,並且對西方自由民主國家的批評愈來愈聲音高亢。

過去,中共一直尋求維持一個相對穩定的安全環境,偶爾才抓住機會推動中國的目標,以免激起不必要的國際反彈,並且在做過了頭時重新調整。然而,北京最近的行動不見這種保守或謹慎。也許,中國只是趁着疫情之亂及美國政府失蹤的全球權力真空下謀取利益。但更有理由相信,一場更深遠更持久的轉變正在發生。全世界可能已對真正強勢起來的中國外交政策有了首次體會。

文章接着闡述:「中國的轉變,有部份在於語言和外交作風。歷史上,北京的官方外交聲明向來慣用含蓄、隱晦的語言,尤其是批評華府的時候。2015年,中國在南海建島引發國際對峙的高峰時刻,時任副外長張業遂敦促美國『珍惜當前南海地區總體和平穩定的局面』,『珍惜中美關係得來不易的積極發展勢頭』。這絕非尖銳的批評,但隨着疫情而來的,是一種新的、更嚴厲的調子。在中國被揭向多個歐洲國家運送不符標準的醫療物資後,一名外交部發言人在Twitter說:『如果有人說中國製造有毒,那麼請說這種話的人,不要戴中國製造的口罩,不要穿中國生產的防護服,不要用中國出口的呼吸機⋯⋯』中國外交官批評西方民主國家對危機的處理不當,並要求接收中國物資的政府表揚中國。這在歐洲和非洲都引起了反彈,以至於一個主要的中國智囊團4月警告北京,好鬥作風可能損害中國的全球地位。」

時任中國外交部發言人耿爽在今年3月20日的外交部記者會上,反駁外界指「中國製造有毒」的批評。照片來源:中國外交部網站

文章並引述政治科學家弗拉韋爾(Taylor Fravel)表示,中國在領土爭端方面向來有先後次序,一些先行推進,一些束諸高閣,避免局勢一時間太過緊張。文章指,這種克制似乎已經不在,3月以來,中國加強在釣魚台附近的巡邏,並且重申在南海的主權,派出船隻在印尼、馬來西亞和越南沿海游戈。中國並在台灣附近空中偵察,又實際結束香港的半自治地位等,與印度在邊界爆發致命衝突。文章稱,北京單獨採取任何一項這些行動不足為奇,但若全部加起來,就構成了極不尋常的全場緊迫。

今年五月的衛星圖片,中國在中印邊境 Galwan Valley的解放軍基地。照片來源:
Maxar WorldView-3 Satellite
 

作者在文章指,中國政府鎮壓維吾爾族穆斯林展開鎮壓;存有爭議的國家安全法,剝奪殆盡香港獨特的法律地位。「此一國安法包含可能潛在超越國界並把中國法理伸展全球的條文,標誌中國從傳統防禦性主權概念轉向更具攻擊性的取態,擴張北京的權力」(The law contains provisions that could potentially transcend national boundaries and extend Chinese jurisprudence globally, marking a shift from China's traditionally defensive conception of sovereignty to a more offensive approach to extend Beijing’s authority)。

文章稱,中國對澳洲的取態則是另一例子:在澳洲要求對疫情起源進行獨立調查後,北京嚴厲譴責並對澳洲實施貿易制裁,還似乎對澳洲政府伺服器和企業發動一系列網絡攻擊。澳洲輿論反對中國,愈來愈多人支持更強硬的外交政策,於是澳洲宣布增加國防開支計劃,「北京看來不怕阻懾,也許它希望教懂區內其他國家,反對中國之前要三思而後行」。

文章說,一些最重要的變化發生在中國決策最高層。過去,當遇到不可預見的外交政策挑戰時,北京遵循清晰的論述程序,那是外界觀察家可以理解的。現在並非如此。有傳言指習近平作出許多最重要的決定,甚至沒有可信賴的顧問團隊。這或許有助解釋為甚麼中國的外交政策變得不避風險:隨着越來越少聲音加入,一個毫不畏懼的習近平可能沒有人勸阻他繼續推進( with fewer voices pitching in, an undaunted Xi may have no one to dissuade him from pressing ahead)。

過去的中國領導人,特別是鄧小平和江澤民,都相信集體領導制度化的過程。習近平已廢除或消除了許多此類渠道。世界現在可能已意識到,當一個非常強大的領導人單獨決定時,中國決策會是怎樣的。

文章說,有人說中國戰略並沒有改變,只是像以往許多次那樣抓緊機會:美國在危機之中放棄全球領導地位,習近平在許多陣線推動中國的利益。特朗普政府三年來單方面的零和外交,可能鼓勵北京推動贏盡一切的外交政策。美國退出世界,給了中國所需追隨的空間。

文章稱,中國的外交攻勢肯定將成為未來美國政府的重點。無論是在前副總統拜登還是特朗普的領導之下,下屆白宮必須做好準備,與北京同時在多方陣線展開強硬的雙邊外交。

幸運的是,對下一任美國總統來說,美國對中國更佳取態的輪廓已現一段時間。美國必須否定懲罰性的單邊主義,這變成近年的準則,卻沒有令貿易或國家安全得益。美國必須重新調整與歐洲和亞洲盟友的關係,歐洲和亞洲盟友是美國未來幾十年中平衡中國的唯一機會。美國必須重新投資於國際機構,如聯合國、G7集團和世衛等,它們對危機管理不可或缺,中國也樂於在沒有美國的情況下領導它們。而且,美國必須恢國內元氣和繁榮,才能繼續是全球舞台上有力的競爭者。



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