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人大常委會以「頒布決定」方式改立會任期或不符中國憲法?改制度權在人大


全國人大常委會周六起一連四日在北京開會,預計將會根據港府提請頒布決定,處理因為押後選舉一年後的立法會真空期問題,而非直接解釋《基本法》條文。

不過,人大常委會繼2017年一地兩檢後,再以決定方式處理今次立法會會期,憲制基礎始終未解決。這是因為《基本法》第69條列明,立法會任期應是四年,而根據中國《憲法》及大陸《立法法》,如果改動到根本制度的法律,修法的權力應在全國人大而非人大常委會。

有憲法學者曾經指出,一地兩檢涉及修改1990年全國人大的決定,所以由全國人大決定而非人大常委會是較穩妥做法,但港區全國人大常委譚耀宗否認與《憲法》或《基本法》有衝突。

現屆立法會在7月中踏入最後會期,但本來退休的議員可能再次延任一年。資料圖片

特首林鄭月娥在7月31日以疫情為由,宣布押後立法會選舉一年,並緊急向國務院報告尋求指示。國務院其後將立法會空缺問題提請人大常委會決定。

如果屬實的話,這將是繼2017年12月底,人大常委會再次以立法決定方式處理香港問題,而不涉及任何《基本法》條文詮釋。當時人大常委會是為西九龍高鐵站實施一地兩檢背書,聲稱做法符合中國《憲法》及《基本法》。

城市大學法律學院副院長林峰在2018年1月出版的《香港法律學刊》(Hong Kong Law Journal)撰文質疑,人大常委會一地兩檢決定等同削弱特區範圍內《基本法》及其他香港法律的適用範圍,提醒全國人大1990年根據中國《憲法》第62條成立香港特區及制定《基本法》,地位等同全國人大決定,應該高於人大常委會決定。

「雖然中國《憲法》第62(3)條授權人大常委會在人大不開會時補充或者修改人大法律,但三步走的第二部並非補充或者修改1990年決定。相反,這是頒布皆然不同的決定。所以根據中國憲法學,人大常委會能否在三部曲的第二步作出決定⋯…是成疑的。」林峰在文中說。

林峰當時說,比較好的做法,應是提請全國人大而非人大常委會就一地兩檢作決定,並列入《基本法》附件三,成為日後本地立法的憲制基礎。他在截稿前未回覆眾新聞查詢。

林峰引述的中國《憲法》第62條訂明:「全國人民代表大會行使下列職權︰⋯…(三)制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律」。

《憲法》第67條同時訂明:「全國人民代表大會常務委員會行使下列職權︰……(三)在全國人民代表大會閉會期間,對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改,但是不得同該法律的基本原則相抵觸」。

大陸規定立法程序的《立法法》第7條亦有幾乎字眼一樣的條款。2000年全國人大通過《立法法》時,草案說明列明:「根據憲法第31條制定的香港特別行政區基本法、澳門特別行政區基本法,對其修改和解釋程序都作了特別規定,這兩個法律的修改和解釋應當分別按照這兩個基本法的規定執行。」

時任基本法起草委員會主任姬鵬飛在1990年人大會議上提及,「現在提交的基本法(草案)就是以憲法為依據,以一國兩制為指導方針,把國家對香港的各項方針、政策用基本法律的形式規定下來。」

眾新聞早前報道,自1987年《基本法》草案、諮詢稿及意見稿及最終通過定稿,立法會的任期都是四年,從無改變。大律師公會主席戴啟思認為,如果要延任立法會,只能透過修改《基本法》一途。

倘若人大常委會延長任期或者另立一年任期的立法會,是否算是改變法律的基本原則?

有不願具名的大陸法律學者指出,「對於延長任期這類臨時性舉措,如果專門說明是臨時的,或許不算基本(法律);但如果直接修改任期,我認為構成『基本』(法律)」。

該學者補充,全國人大及人大常委會立法權限問題從來都十分模糊,因為是否違背指示人大常委會自己解釋,「當然不會把自己的立法,解釋為違背(憲法)」。

但港區人大常委譚耀宗接受查詢時,則否認人大常委決定立法會任期與中國《憲法》有衝突。譚耀宗說:「上次一地兩檢,就是人大常委會處理、做了一個決定,政制在2014年(8月31日)也是。因為(人大常委會)是一個常設機構,修改《基本法》先要由全國人大處理。」

譚耀宗認為,目前《基本法》69條列明立法會任期四年,「但無說過產生不了(立法會)點處理,亦無制定每一屆一個開會日期」,人大常委會決定預計只會處理這空缺的問題,未必涉及《基本法》解釋。

基本法委員會委員、港大法律學院教授陳弘毅也稱,根據他的理解,目前並非有關立法會任期規定修改,而是因為押後選舉特殊情況,「作出一個一次性的類似臨時立法會的安排,以填補立法真空」。

陳弘毅續說,根據中國憲法條文及憲法性慣例,人大常委會對重大事項有決定權,包括香港特區的重大事項,正如過去批准一地兩檢安排一樣。

雖然2018年高等法院原訟庭確認一地兩檢符合《基本法》、而人大常委會在大陸法角度而言對香港有約束力,但原審法官周家明當時無直接判斷在香港法而言,人大決定是否直接對香港生效,認為當時與判斷一地兩檢符合《基本法》無關。

周官當時說:「由我作為原審法官來裁斷人大常委會決定在香港法律的地位,做法並不適合,因為裁決後有深遠的影響,卻本案決定並非絕對必須。」

他補充,人大常委決定至少應被視為《基本法》1990年頒布後的「外在材料」,而終審庭在莊豐源案中,並無排拒解釋《基本法》可納入這些材料考慮,但必須「小心處理」。

長州覆核王郭卓堅2017年曾申請司法覆核挑戰一地兩檢,但其後敗訴。資料圖片

港大法律學院教授陳文敏曾經接受眾新聞訪問,質疑當時裁決含糊人大「釋法」與「決定」兩者。他指出,人大常委會的解釋權基於《基本法》條文,範圍相對上較窄,且需要諮詢基本法委員會;但人大的決定、決議可以是「任何嘢」,甚至超越《基本法》範圍,「咁你都講得話有約束力,呢個就開咗好大嘅漏洞,其實『一國兩制』就已經冇乜,因為佢跟住講乜都得,你照單全收。」

在大陸法律界,對於《立法法》中全國人大及人大常委會立法權的問題都頗多爭議。

例如,現任基本法委員會委員、人民大學法學院院長韓大元2010年在《法學雜誌》撰文說,人大常委會修改法律不等於基本法原則牴觸,「對那些條款、做出何種修改能夠構成牴觸基本原則,事件中有不同的做法」。他舉例說在大陸《選舉法》中,1995年人大常委會曾經修改城鄉比例由1:5改為1:8,但2010年由全國人大修改為1:1。

韓大元當時建議,可以通過法律解釋何謂地處的標準及如何處理。他引述的,另一個方法是「基本法律的修改原則上由全國人大進行,常委會修改基本法律時應當慎重,即使獲得全國人大授權進行修改,也應當明確這一授權的範圍與界線。」

他續說:「由於全國人大和全國人大常委會憲法地位、性質上的不同,將基本法律的修改權由全國人大統一行使⋯⋯有助於維護基本法律的權威和統一性,避免全國人大常委會通過多次修改的形式,事實上將基本法律『改頭換面』⋯⋯」

立法法
韓大元2010年文章。網上圖片
立法法
韓大元2010年文章。網上圖片



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