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國安法是另一套基本法嗎?


編按:原文為英文,由眾新聞獲作者授權翻譯成中文,標題是編輯所擬。

國家安全法之於《基本法》,地位上是第二套獨立成法的《基本法》,還是《基本法》架構的一部分及受其限制?這是一個困難的問題。這短文考慮了正反雙方的意見,初步觀點認為後者是對國安法及《基本法》較佳的理解。

法律位階及原則

中國《立法法》清楚列明了大陸憲法規則和原則。該法第七條提及,唯有全國人民代表大會(全國人大)和全國人民代表大會常委會(人大常委)享有立法權。

《基本法》1990年頒布,本身是全國性法律及全國人大決定形式再賦予憲制地位。周滿鏗攝

全國人大制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的「基本法律」,此「基本法律」概念在中國法律仍未被清楚定義且有爭議。

人大常委制定及修改基本法律以外的法律。人大常委也有權在全國人大閉會期間,對全國人大制定的法律進行部分補充和修改(例如基本法律),但任何增加及修改不得同該法律的基本原則相抵觸。[1]

根據《立法法》第97(1)條、全國人大有權改變或撤銷人大常委制定的「不適當」的法律。[2]

儘管有這些立法規則,中國《憲法》並無憲制審查的操作機制。人大常委佔據立法機構的制高點,同時有權制定及詮釋法律,令法律生效後的憲法審查失去意義。

基本法

《基本法》在中國憲制架構中屬於基本法律,因為他由全國人大制定,在狹義上,享有較高的憲制地位。無論如何,《基本法》在中國所有法律中享有較高的憲制地位,因為《基本法》根據中國《憲法》第31條的特別功能,創造了特別行政區。因此,《基本法》通常被中國憲法學者視為准憲制或憲制性文件,地位高於一般的全國人大法律。

特別值得留意的,是全國人大1990年決定凸顯了《基本法》憲制地位。《基本法》頒布的同一日,全國人大頒布決定來確認及宣布基本法的憲法地位。決定如是宣告了特區《基本法》的超然性:「香港特別行政區設立後實行的制度、政策和法律,以香港特別行政區《基本法》為依據。」[3]

《基本法》構成了特區,不論是小憲法或其他,他是香港的憲法。任何其他法律,只要在香港實施,必須是以《基本法》「為依據」、隸屬及符合《基本法》。國安法作為一部人大常委會制定法,也不例外。

國安法

不過,國安法是一部獨有的法律,有著特殊的立法過程。全國人大在2020年5月28日透過決定的方式啟動立法程序。決定直接引用憲法第31條及第62條(2)(12)(14)授權及指示人大常委會根據決定範圍制定國安法。

《基本法》及決定均基於第31條轉授權力。這也是全國人大第一次引用第62(2)將全國性法律延伸到香港。第62條列出全國人大不同的功能及權力,第二段提及「監督憲法落實」的權力。國安法是在《基本法》的框架外制定、倚仗中國《憲法》套用在香港。這是《基本法》法理學上一個重大的發展,有深遠影響。儘管(國安法)決定建基於及引用了《基本法》,當中並無引述特定的《基本法》條文,導致全國人大可能繞過《基本法》草擬國安法。

根據中國《憲法》第62條,全國人大可以監督《憲法》的實施(62(2)條),決定成立特別行政區及決定實行的制度(62(14)條);及實施其他應由國家最高機關行使的權力。根據這些功能及權力,全國人大如所述般,可以為香港實施任何的決定,他可以因應香港情況及需要制定任何法律。

在2020年6月30日,人大常委會頒布了國安法。國安法第三條提及「中央人民政府對香港特別行政區有關的國家安全事務負有根本責任。」

根據我對《基本法》及國安法的解讀,人大常委會實際上用這條文,取代了《基本法》23條。有人或可說,這是基本法23條一直以來的意思,人大決定只是提供法律效力。

國安法第7條列明,「香港特別行政區應當儘早完成香港特別行政區基本法規定的維護國家安全立法,完善相關法律。」這是一個技術性條文,用以遏止國安法違反《基本法》23條自行立法的挑戰。由於國安法及23條在形式及實質上大量重疊,及其共通的立法目的,比較誠實的方式是承認全國人大是授權了人大常委會為香港制訂了23條,去糾正一個潛在或真實的嚴重國家安全危機。國安法第7條的關鍵詞是「完成」,意味人大常委會開始了23條立法的工作,由香港去完成。

總結

所以,國安法的憲制地位究竟是什麼呢?有說國安法是香港的第二套《基本法》,因為一,它直接引用和行使了(憲法)第31條和第62(2)(12)和(14)條,二者,是全國人大透過5月的決定特別授權制定國安法。根據這種觀點,國安法是與《基本法》並行的全國性法律,補充及修改了《基本法》,但不受此限。這種觀點接受了創造另一個法律來源,及在香港建立《基本法》以外的獨立國家安全制度,會造成對一國兩制的根本改變。小心研究全國人大決定、國安法及決定及國安法的解釋說明,我找不到證據是為了此等根本改變。

較佳的看法,是國安法是人大常委會普通的法律,在地位及效力從屬於《基本法》。不證自明的是,根據國安法本身(第一條),它是根據《基本法》制定的。《基本法》保留高於國安法地位,仍是香港最高法律。[4] 這不僅是因為《基本法》是全國人大制定的基本法律,人大可以制定其他的基本法,更是因為《基本法》的類憲法地位。《基本法》性質上仍是香港的憲法。

無論怎樣爭議,國安法是引入了《基本法》附件三、補充23條空隙的人大常委會法律。因此,為了維持《基本法》完整以符合11條規定,國安法必須符合及向《基本法》其他條款問責。[5] 國安法可能取代了23條創造新的國家安全制度的直接理解,但這並不免於《基本法》控制。

如上所述,在中國法律的觀念,由於人大常委會同時制定了國安法及解釋了國安法(第65條)及《基本法》(158條),由人大常委會就國安法相對《基本法》的憲制審查並無太大意思。不過,中國法律地位並不妨礙香港法庭去發展出普通法的法理,根據《基本法》標準詮釋國安法,即是受制人大常委會解釋下,透過法庭解釋調和任何兩套法律之間的潛在衝突。[6]

註釋:

[1]《立法法》第7條

[2] 《立法法》第97條

[3] 全國人民代表大會關於《中華人民共和國香港特別行政區基本法》的決定 (1990年4月4日第七屆全國人民代表大會第三次會議通過)

[4] 國安法第62條指出,「香港特別行政區本地法律規定與本法不一致的, 適用本法規定。」62條並不包括《基本法》。

[5] 在香港特別行政區 訴 吳恭劭及另一人 [1999] HKCFA 10一案中,終審法院考慮了《國旗及國徽條例》的合憲性,該條透過《基本法》18(2)及附件三實施,所以進一步確定以此方法實施的全國性法律必須符合《基本法》

[6] 國安法第65條提述「本法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會。」。由於國安法運用必然牽涉香港法庭的法律解釋,第65條必然指向「終極或最後的解釋權」。

(英文原文刊於港大法律學院法律博客


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