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行政主導非《基本法》立法原意(二之一)


(編按:教育局局長楊潤雄宣稱香港回歸前後都並非實行三權分立,指通識教科書須反映「此事實陳述」。行政主導、三權分立之爭早在《基本法》起草已起,香港大學政治系教授陳祖為2004年曾撰系列長文討論,可是爭議近年越演越烈。鑑古知今,眾新聞獲作者授權轉載,文章2004年6月28日原刊《明報》論壇版,特此鳴謝。)

在近月的政制發展討論中,中央及特區政府官員多次強調行政主導的重要性,並將它提升至《基本法》甚至是國家主權的層次來討論。政制發展專責小組在其第二號報告書中,清楚表達這觀點:「行政主導是特區政治體制設計的一項重要原則,是體現國家主權的重要表徵。任何方案必須鞏固以行政長官為首的行政主導體制,不能偏離這項設計原則。」(第37頁)相信這觀點會繼續影響日後的政制發展。

可是,「行政主導」並不是一個容易理解的概念。它既不是清晰的日常用語,亦非政治學上慣用的理念。究竟什麼是行政主導?它是否《基本法》中的政治體制設計的指導原則?《基本法》所規定的政制,是否就是行政主導,抑或是別的制度?本系列的文章將探討這些問題。

在中央和本港的政制論述中,存在着兩種對「行政主導」不同的理解:一、它是指一種特別的政治體制模式(有別於總督制、三權分立、議會制等);二、它是形容政府的行政能力及表現;具體的說,是指行政機關所推出的法案、財政預算和政策,都有很大機會能獲得立法機關的支持;在這意義下,不同的政治體制都有可能達到行政主導的效果。總括來說,行政主導的第一義是指一種制度,第二義是指一種效果。

中央及特區政府有關行政之導的論述,明顯是採取第一種意義。九七以後,多位大陸法律學者(也曾參與起草《基本法》)都曾撰寫文章談論行政主導。例如,蕭蔚雲教授在九八年的一篇論文這樣寫道:「香港特別行政區的政治體制是『一國兩制』下的新的政治體制,是歷史上沒有先例的,它不是從別處抄來的、搬來的,它不是內地實行的人民代表大會制,也不是美國式的『三權分立』制,也不是香港原有的總督制,而是一種新的以行政為主導的政治體制,也就是行政長官制。」[1]這段說話明顯表示「行政主導」是指特區的一種特有的政治制度模式。

為什麼說特區的政治體制是行政主導,而不是其他模式呢?在蕭教授的多篇文章裏,可找出兩個原因。一、從立法原意看,行政主導乃《基本法》起草委員會(下稱草委會)所確立和採用的原則,以設計特區的政制;二、從學理角度來看,《基本法》所規定的政制確實與世界上主流政制模式不同,以行政主導制命名最為恰當。本文首先評論第一個理據,而下一篇文章則討論第二個理據。

首先應指出,要確定特區政制的性質,主要是分析《基本法》的條文規定及其實踐的結果。若條文不清晰,或不同的人對條文所展視的制度和原則有很大的不同理解時,我們可從《基本法》的立法者的原意去幫助人們了解條文的意義。今次蕭蔚雲教授和周南先生都提及行政主導乃《基本法》的立法原意,或許顯示人們對特區制度是否行政主導這一問題有爭議。可是,立法原意是一頗難確定的東西。一般來說,可從有關立法過程的文獻和立法者的口述/文章中推敲出來。蕭教授曾為《基本法》草委會的政制小組大陸方面的召集人,他對政制設計的立法原意的理解當然值得重視。但我們也需從其他方面一併考查,才能得到較客觀的判斷。 

蕭教授於本年1月(按:2004年)來港演講時說,「起草的時候,對於《基本法》政治體制為行政主導這一點是比較正確的。不同的爭議,一種行政主導,一種立法主導,我們第二次政制小組在深圳召開就激烈地辯論,多數委員還是認為應當行政主導……。」[2] 他還說,草委會既不採用「內地的人民代表大會制」,也不採用「英美的議會制」(筆者按,美國行的是總統制,不是議會制),也不是「三權分立」。[3]前新華社香港分社社長周南,亦持相同的看法。[4]

可是,蕭教授對草委會的立法原意的理解,跟草委會第三次全體會議文件匯編中的政治體制專題小組工作報告所說的,有明顯的出入。在這份一九八六年的報告中,「關於香港特別行政區政治體制的基本模式」的討論紀錄,是這樣寫的:「委員們認為,在『一國兩制』的原則下,香港特別行政區的政治體制應原則上採用『三權分立』的模式,雖然有的委員主張三權分立、行政主導,有的委員主張三權分立、立法主導,但對於司法獨立,行政機關和立法機關既互相制衡、又互相配合的原則,小組會上沒有人提出異議。」[5] 這報告隨後在「關於行政機關與立法機關的關係」的紀錄中,再次說:「委員們同意應原則上採用『三權分立』的模式,使行政機關和立法機關既互相制衡又互相配合。」[6]

蕭教授說草委會的政制小組採用了行政主導,而不是立法主導或三權分立;但這份官方報告的立場卻是:政制小組採用三權分立,並在這制度下不傾向行政或立法的主導,而是兩者互相制衡及配合。後來,「互相制衡、互相配合」更是草委會主任姬鵬飛在90年人大第三次會議中呈交《基本法》草案說明中所引用來論述行政與立法關係的原則。若行政主導是政制設計的主要原則,很難想像姬主任不會在這份重要的文件中提出來。(「三權分立」一詞最後沒有在草案說明中出現。這可能跟鄧小平於1987年會見草委會委員的講話中不贊成香港「搞三權分立、搞英美的議會制度」有關。)[7]

由此看來,草委會的立法原意似乎並不是要將特區的政治體制設計為一種行政主導的模式,反而是以司法獨立、行政、立法機關「互相制衡、配合」的具體原則來建立特區的政制。事實上,九七年之前內地的法律學者兼原草委亦是以「互相制衡、互相配合」來論述特區的政制。以蕭教授為例,在他的《香港基本法》所輯的由八十年代末期至九六年前他的所有有關文章中,都以「司法獨立、行政機關和立法機關互相制衡、互相配合」這一原則來論述特區政體的性質,從來沒有用「行政主導」一詞[8]。再者,在一篇一九九三年出版的長文中,蕭教授亦指出《基本法》起草時,「有的主張以行政為主導,要加大行政機關的權力;有的主張以立法為主導,要加大立法機關的機力」[9]。但草委會委員經過「熱烈、緊張的討論,委員們終於一致達成了一個共識,向香港特別行政區《基本法》起草委員會提出報告。這一共識是:『司法獨立,行政機關和立法機關互相制衡、又互相配合的原則。』雖然後來對未來香港特別行政區政治體制的爭論非常激烈,直到起草委員會第九次全體會議即最後一次全體會議才獲得解決,但是上述指導原則和這一共識始終是政治體制專題小組在起草這部分條文中的依據,在起草工作中起了重要的作用。」[10]

奇怪的是,在他的1998年的有關行政主導的文章,卻說:「在起草香港《基本法》時有一種意見認為應當規定立法主導……香港基本法起草委員會並沒有採納這種意見,而是接受了行政主導的原則。」[11] 今年(按:2004年)1月他來港時亦重覆此調。蕭教授對此立法原意的解釋在九七前和九七後出現了明顯的變化。

另外,另一名草委王叔文教授的有關解釋,亦出現前後矛盾。他在一九九零年主編的《香港特別行政區基本法導論》中(此書乃大陸法學者討論《基本法》的權威著作之一),在談及草委的有關行政主導抑或立法主導的爭論時,指出:「把未來香港特別行政區的政治體制解釋為『行政主導』或『立法主導』都是不科學的。《基本法》規定的政治體制,一個基本的原則就是行政立法之間互相制衡,互相配合。行政機關與立法機關是兩個相互獨立的部門,在它們之間不是誰壓倒誰的問題,也不存在誰凌駕於誰之上的問題。」[12] 令人詑異的是,王教授主篇這本書的一九九七年修訂本,在談及草委會的這個爭論後,竟然改成說:「香港特別行政區的政治體制,從《基本法》的有關規定來看,也是一種『行政主導』的體制」。[13]

許崇德教授兼原草委的九七前和後的文章,亦出現相同的大轉調。他主編的《香港基本法教程》(一九九四年初版),說當年草委會有關政制設計的爭論有三種意見:1. 「立法主導模式」;2.「行政主導模式」;3.「行政機關與立法機關既互相配合又互相制衡」:「經過長時間的討論,起草委員會多數委員同意採納第三種意見,並將它貫徹於《基本法》中」[14]。但在98年的一篇文章,他卻突出行政主導,認為香港特區的政制的特點是「行政主導,司法獨立,行政與立法既互相制約,又互相配合」[15],而且更說「相互制約和相互配合都是在『行政主導』原則下的制約和配合。」[16]

總括而言,無論從草委會政制小組的會議紀錄、姬鵬飛的《基本法》草案說明,以致眾大陸原草委兼法律教授在《基本法》訂立後初期的一致闡釋這多方面的事實作考慮,行政主導作為一種政治體制應該不是《基本法》的立法原意。那為什麼在九七後大陸原草委對《基本法》政制部分的解釋出現這種大轉調呢?最可能的原因,是北京不能接受末代港督彭定康所設計及扶植的立法局,因此取消所謂九七立法會「直通車」,且對民主派在九七後進入立法會戒心重重,因而中央政府作出了「行政主導」的大變調。今天北京權威人士對《基本法》的解釋,是否因應政治形勢而轉變?政制發展專責小組在撰寫第二號報告時,似乎沒有考慮到《基本法》的立法原意及中央的變調,就認定行政主導是「特區政治制度設計的一項重要原則」,是否過於草率?

附註:

1 〈論以行政主導的香港特別行政區政治體制 〉,收錄於蕭蔚雲著:《香港基本法》, 北京大學出版社2003年版,第829頁。此書收錄了蕭教授由1989-2002 年有關其《基本法 》的文章。

2 參〈蕭蔚雲:政制發展,中央要管到底〉, 收錄於《愛國論爭》,《明報》編輯部主編 ,明報出版社, 2004年版,第 26 頁。此文章乃蕭教授2004年1月16日出席「一國兩制研究中心」在香港舉辦的「政制發展與基本法研討會」發言摘要。

3 同上。

4 南接受《紫荊》雜誌 2004 年 2 月號訪問,後轉載於《愛國論爭》,第47-58頁。

5 見《中華人民共和國香港特別行政區基本法 起草委員會第三次全體會議文件匯編》,1986年,第32頁。

6 同上,第 35-36頁。

7 參《鄧小平論香港問題》,三聯書店(香港), 1993年,第 35 頁。

8 參蕭蔚雲:《香港基本法》,第 6 、 18 、 102 , 384-385 頁。

9 同上,第 385 頁。

10 同上,第 384 頁。

11 同上,第 829 至 830 頁。

12 王叔文編:《香港特別行政區基本法導論》 ,中共中央黨校出版社, 1990 年初版,第 177 頁 。

13 同上書, 1997 年修訂版,第 207 頁。

14 許崇德編:《港澳基本法教程》,中國人民大學出版社, 1994 年初版,第 169 頁。 15 、許崇德〈一國兩制方針的政治體制〉,收於 Priscilla M . F . Leung , Zhu Guobin eds . , The Basic Law of the HKSAR : From Theory to Practice (HK : Butterworths , 1988 ) ,第 99 頁。 16 、同上,第 101 頁。


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