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香港政制是三權分立(二之二)


(編按:教育局局長楊潤雄宣稱香港回歸前後都並非實行三權分立,指通識教科書須反映「此事實陳述」。特首林鄭月娥一日後說香港並無三權分立,支持楊潤雄的說法。行政主導、三權分立之爭早在《基本法》起草已起,香港大學政治系教授陳祖為2004年曾撰系列長文討論,可是爭議近年越演越烈。鑑古知今,眾新聞獲作者授權轉載,文章2004年6月29日原刊《明報》論壇版,特此鳴謝。)

行政主導非《基本法》立法原意(二之一)

上文提出一些證據,質疑行政主導作為一種政治體制是否《基本法》的立法原意。當然,就算證據充分,並不等於說《基本法》所規定的特區政制就不是行政主導。立法原意只是了解特區政制性質的一個角度,且不是最重要的角度,我們還需要從學理上判斷《基本法》所規定的政制是否一種「行政主導」的體制。本文要說明的是,特區政制其實是一種三權分立、互相制衡的模式。

蕭蔚雲教授從學理上分析,說特區政制不是「三權分立」,不是「議會制」,「而是一種新的以行政為主導的政治體制」[1]。在分析蕭教授的論據前,有必要先釐清政治學上的幾個基本概念。西方的「議會制」(parliamentary system)是指立法機關(議會)有權產生及罷免政府。「三權分立」(separation of powers)跟「議會制」的精神剛好相反,強調行政、立法機關分家,各自有獨立的產生方法。有些人以為三權分立也指立法、行政機關的管轄範圍不能重疊,這是一誤解。各機關需要在一些事務範圍內交叉重疊,才能發揮互相監察制衡的作用。例如,行政機關有法案否決權或提議權,司法機關有憲法審查權(judicial review),立法機關有彈劾總統及調查行政失誤等權力。「總統制」(presidential system)則是秉承「三權分立」的原則所產生的一種具體政制模式。相對於「議會制」,它的主要特徵是總統(行政長官)是透過普選而非立法議會產生,他不會因立法議會的不信任而下台,且毋須立法議會同意便有權直接任命決策官員。

目前世界上的民主國家,主要的政體模式都是總統制、議會制,以及一些兩者的混合體(如法國)。香港特區不是一個國家,而是中國主權國管轄的特別行政區,她的行政長官及主要官員皆由中央任命,因此在嚴格意義下,不能跟世界上獨立國家的政體模式相提並論。但撇除這因素,我們仍然可問,特區的行政、立法關係,是傾向哪一種政制模式?從《基本法》的規定來看,香港特區的政制,是明顯傾向三權分立的總統制,而非議會制或混合制。理由很簡單:特區行政首長(及其他政策官員)和立法會兩者的產生辦法或權力來源互為獨立,在管轄範圍內職權重疊,且互相制衡(司法獨立當然是另一符合三權分立的制度)。

現終審法院大樓前身是舊立法會大樓。法院過去多個判例,都表明香港奉行三權分立原則。資料圖片

可是,蕭教授認為香港特區的政制是世上獨有的,不同於美國的三權分立(或總統制)或英國的議會制。他在一九九八年的一篇論述行政主導的文章中,提出了兩個理由以支持他的觀點:

第一,「行政長官是整體香港特別行政區的首長,其法律地位高於行政機關、立法機關和司法機關,這和典型的美國三權分立,行政機關、立法機關和司法機關是平行的三權鼎立不同。可見香港《基本法》所採用的政治體制並不是三權分立制,雖然香港特別行政區政治體制中有行政與立法互相制約的內容,但是它又不同三權分立,實際體現的是行政長官制。這種高於行政、立法、司法三機關之上的設計,充分說明了香港特別行政區政治體制的獨有特色……」[2]

這段引文顯示出對三權分立、總統制的一種誤解。「三權分立」並不表示三權平等,在三權分立的總統制中,總統亦非只能當行政機關的首長。剛好相反,世界上絕大部分的總統都是國家元首,其地位高於行政、立法、司法三機關之上。(而在一般議會制國家中,行政機關的首長──即首相或總理,卻不是國家元首)。香港特區的行政長官既是特區首長也是政府首長的這一設計,並不是什麼「獨有特色」,相反是跟三權分立的總統制完全一致。

蕭教授的第二個理由,是這樣的:

「行政會議不但有政府的主要官員參加,而且有立法會的議員,這樣就可以使行政與立法之間,加強溝通,互相配合,協調分歧。所以行政與立法之間,不但有互相制約,而且有互相配合,並且突出了這種互相配合,這是香港特別行政區政治體制與三權分立制又一不同之點。」[3]

特區政府的行政會議吸納一些立法會議員這項安排,的確是三權分立政體中少有的。但這並沒有明顯背離三權分立的原則。首先,行政會議只是為行政長官提供意見的諮詢組織,沒有制定或執行政策的權力。而且,根據《基本法》設計精神以及問責官員的守則,司長和政策局長不能兼任立法會議員。因此,立法會議員只能是行政會議的非官守成員,沒有政策實權。即使參考美國為例,副總統同時也是參議院的主席,雖然他甚少執行這職務。基於這些原因,我們不能說特區政制因為有行政會議吸納了立法會議員這一安排,就不是三權分立的制度。

就《基本法》的規定來看,特區政制是三權分立、互相制衡的體制。當然,《基本法》的第七十四條,給予行政長官一些專有的立法提案權(涉及公共開支或政治體制或政府運作的立法)及限制立法會提出法案的權力(涉及政府政策的立法提案需得行政長官同意)。但不能因此說這就是有別於三權分立的行政主導政體。有些三權分立的總統制國家(如巴西和智利),其總統都有相似的專有立法提案權。充其量,只能說在《基本法》的政制規定中,有些機制是為了強化行政主導的效果(即行政長官的施政效能)。一個是積極的機制,即行政會議吸納立法議員,以促使立法會能支持行政長官的施政;另一個是消極的機制,就是通過行政長官對立法會提案權的限制,防止立法會通過一些與行政長官的施政理念背道而馳的法案。

但這些機制,都不能改變三權分立、互相制衡的基本格局。反而,正因為三權分立,行政機關便難以完全發揮行政主導的效果。當立法機關的議員是由選舉產生,而其政見或政黨背景跟行政首長不同時,行政長官是沒有辦法迫使立法議員支持其施政。這種現象,在任何實行三權分立、總統制的國家都可能出現。以美國為例,過去很多屆的總統都要面對國會由在野黨控制的局面,以致政府必須作大量游說、協商以及政治交換才能換取法案獲得通過的機會。這種局面,美國朝野和公民都習以為常,甚至可能是選民自覺的選擇,以強化互相制衡的效果。

比總統制較能保證行政主導效果的政治制度,反而是英國式的議會制或香港殖民地時期總督委任立法局議員的制度。議會制國家在體制上可稱為「立法主導」,因為立法議會有權產生及罷免政府。但不同的議會制國家,因採用不同的立法議會選舉方法,其行政、立法機關的實質關係因此而有所不同。以英國而言,其國會議員是由地區單議席單票選出,有利兩黨制的出現,而其中一黨往往能成為議會中的大多數黨,能夠組成政府執政,其施政便較易會獲得議會支持,因而能達至行政主導的效果。香港目前的政黨仍未長足發展,不宜走議會制之路。

香港殖民地時期的總督委任立法局的制度,在體制和效果上皆可稱為行政主導,但我們怎能認同行政獨裁的制度?這裏顯示,行政主導不是愈強愈好,因為這樣可能會犧性了其他重要的價值。香港特區不應返回殖民地的獨裁制度,也不宜走英式議會制。《基本法》所規定的三權分立制是適合目前香港情况的一種模式,但卻不能保證行政主導的效果。中央、特區高官以至公務員,要認識及接受三權分立這一事實,不應執迷於殖民地時代那種立法「配合」行政的時代,認為跟立法會游說、協商就等於將問題「政治化」、浪費時間。長遠而言,在三權分立的模式下,若要加強行政長官施政效能,只能通過民主普選行政長官,以增加其認受性,而行政長官亦應為政黨核心成員,使他得到立法會同黨派議員支持。短期而言,行政長官及問責官員在制訂政策時,必須主動與立法會民主派議員多作溝通和協商,以爭取他們的支持。

在三權分立的制度下,中央和特區政府若不想加快民主普選的發展步伐、行政長官又不願與立法會民主派議員協商政務,要求能達至行政主導、立法「配合」行政的效果,是不切實際和危險的想法。

附註:
1 〈論以行政主導的香港特別行政區政治體制〉,收錄於蕭蔚雲著:《香港基本法》,北京大學出版社2003年版,第829頁。
2 同上,第830頁。
3 同上,第834頁。

行政主導非《基本法》立法原意(二之一)


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