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美學者拆解國安法決策過程 721衝擊中聯辦轉捩點暑假定立法  林鄭今年4月才知情


去年7月21日,發生元朗白衣人襲擊事件,但同一個晚上,在香港另一端所發生的衝擊中聯辦事件,可能是觸發港區國安法立法的關鍵轉捩點。凱克國際戰略研究中心(Keck Center for International and Strategic Studies)主任、美籍華裔政治學者裴敏欣本月在史丹佛大學胡佛研究所(Stanford University Hoover Institution)專研中國政策的刊物《China Leadership Monitor》上撰文,根據公開的中央政府文件和新聞報道,分析指中央早於去年7月下旬,已經傾向訂立港區國安法,並在8月初的北戴河會議上,決定採取強硬手段應對香港問題。

裴敏欣分析令中共決定訂立港區國安法的轉捩點(critical turning points),是去年7月21日示威者衝擊中聯辦,中央政府事後將反修例運動定性為「觸碰一國兩制的原則底線」。而在去年10月下旬,第19屆四中全會的官方公報提及「建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制」,他認為那時中央已經正式決定訂立港區國安法。

Investigation of a Death Long Feared: How China Decided to Impose its National Security Law in Hong Kong

立國安法追溯至2017年七一底線論

裴敏欣認為訂立港區國安法的背景,可以追溯至2017年7月1日。國家主席當時訪港發表「底線論」,提及一國兩制遇到新情況、新問題,「香港維護國家主權,安全,發展利益的製度還需完善」,又強調「任何危害國家主權安全,挑戰中央權力和香港特別行政區基本法律權威,利用香港對內地進行滲透破壞的活動,都是對底線的觸碰,都是絕不能允許的。」裴敏欣分析,習近平當時認為香港需要加快就國安法(或基本法第23條)立法,同時代表國安法是中央加強控制香港的手段。

2018年,北京大學的憲法與行政法研究中心季度簡報提及,「陳端洪教授就香港問題向中辦提交研究報告《香港國家安全立法的兩難困境》,被中辦研究室採納,並有領導批示。」(註:中辦即中共中央辦公廳)該簡報只有簡單一句陳述,而該報告亦非公開文件,無法考究報告內容。裴敏欣認為,陳端洪作為憲法專家,不會無故研究香港國安法,估計他當時是被中共中央辦公廳調研室委託,就此進行研究,這代表中共早於兩年前,已開始研究在港實施國安法。他又估計,報告所指的「兩難困境」,分別是透過立法會訂立國安法,但會面對大力反對;以及繞過立法會立法,但會違反《基本法》,並可能引起國際反彈。 

美籍華裔政治學者裴敏欣長期在《外交雜誌》(Foreign Affairs)、《外交政策》(Foreign Policy)、《紐約時報》、《華爾街日報》、《金融時報》等撰文。資料圖片
 

721衝擊中聯辦成轉捩點 國安法首度成中共最佳選項

時間跳到反修例運動,裴敏欣分析中央對示威的論調,在去年7月21日示威者衝擊中聯辦後突然轉變,首次將運動定性為「觸碰一國兩制底線」,指出示威者的行為牴觸習近平於2017年發表的「底線論」。裴敏欣估計,7月21日當晚,中央的最高領導人(很大機會是習近平)獲悉事件後,作出此定性,因此衝擊中聯辦後翌日(7月22日),特首林鄭月娥和中聯辦回應事件,才會一致批評示威者觸碰一國兩制底線。

去年7月21日示威者衝擊中聯辦,塗污國徽。資料圖片

立國安法比派解放軍鎮壓 成本低成效高

裴敏欣續指,《紐約時報》曾報道中共高層於去年7月召開了一次秘密會議,商討香港局勢,當時的消息指會議上中共高層研判暫時不應對香港採取強硬措施。裴敏欣推斷,該次會議有全體中央政治局常委參與,應該在衝擊中聯辦事件後,以及7月31日一次中央政治局的恆常會議前(即7月22日至30日之間)進行。他認為在該次會議上,實施國安法首次成為中共高層眼中,處理香港亂局的最佳選項,跟派出武警甚至解放軍鎮壓相比,國安法是成本較低、成效較高的方法。

早於去年暑假,中央已經決定香港的命運,而這個決定很可能就是在這場秘密會議中作出。(but the fate of Hong Kong was sealed in the summer of 2019, most likely at the undisclosed meeting of the top leadership in late July.) 

8月北戴河會議決定採強硬手段

裴敏欣指出,在中共高層的秘密會議後,內地官方對香港示威的評論變得一致,主要包括:批評示威觸碰一國兩制的底線;認為示威是直接挑戰中央政府的「顏色革命」;批評外國勢力,尤其是美國在背後煽動示威。他認為只有當中共高層作出了指示和定性,官方的評論才會如此一致,可見中共高層當時開始重視反修例運動對國家安全的威脅。

他觀察到,官方對反修例運動的批評,在8月起進一步升溫。裴敏欣估計是因為在8月初的北戴河會議中,中共高層已決定採取強硬手段應對香港問題,當中包括訂立國安法。其中新華社在8月25日的評論文章中指,「這已絕非一般的遊行示威活動,而是意在從根本上毀掉特別行政區憲制秩序的『顏色革命』對此絕不能姑息,必須依法懲治」,他認為這是一個重要提示,指出中共正積極考慮動用國安法干預香港。而港澳辦新聞發言人楊光在9月3日,更直斥反修例運動是想奪取特區管治權,把香港變成獨立或半獨立的政治實體。

港澳辦新聞發言人楊光在去年9月,嚴詞批評反修例運動想把香港變成獨立或半獨立的政治實體。資料圖片

10月四中全會  國安法已成定局

今年5月全國人大通過《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》,決定由全國人大常委會為香港訂立國安法。而事實上早於去年10月舉行的第19屆四中全會,官方公報便已在一國兩制的部分提及「建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制」。

裴敏欣指四中全會後大多數人,包括建制派,都認為中央提及「建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制」,只是希望香港盡快就《基本法》第23條立法。但他估計,當時中央政府已經完成訂立港區國安法的決定過程,四中全會的官方公報實際上代表國安法立法已成定局。他續分析,時任港澳辦主任張曉明去年11月9日曾撰文,強調中央對港有全面管治權,並指中央有責任在《基本法》的基礎上,進一步完善香港的法律制度和機制。裴相信此文章暗示中央已經決定要繞過立法會,由人大常委會為香港制定國安法。

去年10月的第19屆四中全會官方公報中,提及要「建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制」。資料圖片

年初決定今年內立法  估計林鄭4月才知情

今年1月,曾任山西省委書記的駱惠寧接任中聯辦主任,至2月被視為習近平親信的夏寶龍接任港澳辦主任。裴敏欣認為中央換上更強硬、更忠誠的兩人,意味早於今年年初,在武漢肺炎爆發前中共已經下定決心,要在今年之內訂立國安法。

至於特首林鄭月娥對中央決定訂立港區國安法是否知情,裴敏欣估計林鄭在去年暑假中共高層的決策過程中,一直未知情,相信她較大機會在今年4月下旬至5月上旬,與港澳辦主任夏寶龍秘密會面時才得知。林鄭在四中全會結束後,曾與國家主席習近平和國務院副總理韓正會面,裴認為會上一定有討論到官方公報中提及的「建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制」,但無從得知會面中有否觸及國安法。

今年5月,特首林鄭月娥聯同主要官員及行會成員見記者,表明全力支持人大常委為香港制定國安法。資料圖片

裴敏欣分析,中共為免在中美貿易談判期間激化本港局勢,一直沒有公開訂立國安法的計劃。今年5月人大決定透過《基本法》附件三訂立國安法的消息一出,港人無一不感到意外。裴敏欣認為,他的分析顯示早於去年7月,內地官方已經不斷透過公開文件和評論,暗示即將訂立港區國安法。他提醒港人往後應該更留意內地官方的用字遣詞,從中了解中央對重要事件的定性和應對方案。




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