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中央如何重新演繹政治術語


(編按:繼教育局局長楊潤雄後,特首林鄭月娥、港澳辦及中聯辦先後說香港從來無三權分立。林鄭在周二更說香港行政主導是「真理」。可是法律及政治學者先後指出,這是錯誤理解三權分立概念。中港之間理解鴻溝,很大程度始於中央對管治權控制的堅持。香港大學政治與公共行政學系教授陳祖為2007年7月時曾撰文分析。本文蒙作者授權轉載,原刊《明報》論壇版,特此鳴謝。)

對於研究香港政治的學者來說,香港回歸祖國10年以來的政治體制和生態,是一門充滿挑戰的研究。一國兩制、高度自治是政治世界的新產物,固然不易理解;加上兩地政治文化殊異,也產生了諸多爭端。但就我個人而言,當中最令人困惑的,乃是如何正確了解中央政府、來自北京或接近北京的政界人士和學者(包括港人)所使用的政治概念和原則。自回歸以來,尤其在04 年後,中央使用的一連串政治概念,都不是政治學的慣常用語,或是對慣用詞語的新解釋,致使很多政治學者必須重新學習。其中這些概念包括「獨立」、「獨立的政治實體」、「半獨立的政治實體」、「愛國愛港」、「擁護基本法」、「行政主導」、「行政長官制」、「實質任命權」、「三權分立」、「 普選」、「均衡參與」等等。

先說「獨立」。

有一種論調認為,中央擔心香港有港獨思潮,也憂慮民主普選可能將香港推向獨立。若從政治學的常識來理解「 獨立」,意即香港脫離中國而成為另一個主權國,則這擔憂根本沒有事實基礎。香港的民主派是最早接受統一回歸的社會人士,至今從沒有、 也沒可能推動任何港獨思潮或運動。可是,對北京來說,「獨立」也包括了「獨立的政治實體」的意思。

「獨立的政治實體」並不是政治學裏約定俗成的用語,而是需要多番揣摩才能了解箇中究竟。我想它的意思是指,當香港社會出現一股政治勢力,威脅中央對香港特區的權力運用時,它實際上已將香港變成一個獨立於中央掌控以外的政治客體或實體。所以,特區毋須宣布獨立,也可能被這股政治勢力騎劫而變成一個獨立的政治實體。順此意來理解「半獨立的政治實體」,即指中央對香港特區的部分權力受到挑戰,特區並非完全在中央掌控之中。但為什麼有人擔憂民主普選會令特區變成獨立的政治實體呢? 要回答這問題,我們得理解中央如何看待它的權力。為此,我們又必先了解中央如何使用「行政主導」一詞。

對中央來說,行政主導不單是一種特區內行政、立法、司法的關係。正如特區政府2004年的政制發展專責小組第2號報告書內明言(5.12段),行政主導更是「 體現國家主權的重要表徵」(這一觀點也鮮見於政治學中)。

「國家在特區行使主權是透過行政長官,並且要求他向中央人民政府及特區負責」(5.10段)。如此一來,中央任命行政長官的權力必須是實質的而不僅是禮儀性的, 因為唯有這樣才能確保行政長官為中央所信任、倚重並賴以行使主權。倘若民主普選可能選出中央不接受的人士當行政長官,這便衝擊着中央的實質任命權,即等同於削弱中央的主權,從而將特區推向獨立或半獨立的政治實體之路。

最近有些接近北京的人士為了避免中央的實質任命權受到任何衝擊,因而提出要為普選設下種種關卡,以保證普選的結果是中央可以接受的,就是反映了這一種思維。一些如提名委員會全體提名、事前溝通機制、提高提名門檻、人大代表在提名上有否決權等建議因此應運而生,務求令擁有相當廣泛民眾支持的民主派人士被拒諸普選門外。這種思維的一個結論是,若要維護中央的實質任命權和主權,香港就不能容許有相當程度的政治包容性和競爭性的行政長官普選。

同樣,按這一思維,若要維護中央的主權,香港就不能容許有多黨競爭的普選以給政黨有執政的機會。倘若行政長官從屬於一個植根於香港的政黨、而該黨又能透過普選取得立法會的多數議席,特區政治體制將會被視為政黨主導,而不是行政長官作為主導以助中央行使主權。任何香港的政黨若以執政為最終目標,就是挑戰國家的主權。

上述的思維邏輯,很容易令人相信這樣的一個結論:要維護國家對香港特區的主權,要維護行政長官制,港人只可有一個欠缺政治包容性、競爭性和多黨參與的行政長官普選。但是,這樣的選舉會是民主的體現嗎?這樣的選舉能否給予行政長官認受性和廣泛的權力基礎?這樣的選舉是許多港人所多年追求的嗎?相信有關當局還要一番解說。

但更深層的問題在於,上述的思維背後似乎對政治權力有一種看法,就是在一個政治系統中處於次要位置的權力擁有者,不能削弱處於中心位置的權力擁有者的實質影響力或控制力、不能令他的意旨難以落實彰顯,即使兩者的權力來源和其使用方法皆有法理依據。因此,立法會的權力不能用來挑戰行政長官實質主導,特區市民的普選權不能削弱中央任命行政長官的實質影響力。這種對權力的看法似乎是建基於一國之中的另外一制的一套理解。香港特區這一制似乎對權力的理解有所不同:在一政治系統中處於不同位置的人,只要其權力的運用為法規所容,各方都要互相尊重和受到保護,而他們之間的實質影響力有多少只能取決於相互的、多元的互動或競爭。因此, 行政長官和立法會之間只能在尊重彼此的法權中相互影響,而港人的普選行政長官權和中央的任命權也應作如是觀。

《基本法》序言中已經開宗明義地說明,國家「按照一個國家、兩種制度的方針,不在香港實行社會主義的制度和政策」。一種欠缺政治包容性、競爭性和多黨參與的行政長官普選,是較符合社會主義的邏輯還是資本主義的呢?一種重視權力中心的實質影響力(或控制力)多於權力之間合法互動競爭的思維,是較符合社會主義的邏輯還是資本主義的呢?答案是不言而喻的。在特區政制發展的課題上,究竟應如何進一步理解和落實「 一個國家、兩種制度」的精神,確是值得我們深思。


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