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吳靄儀:三權分立不是學術討論 林鄭否定法治制度 變成專制與人治


「我哋唔係講緊三權分立呢個學術概念, (而係)可以講係敵對思維——係專制同憲制嘅分別,亦可以講係人治同法治嘅分別。」吳靄儀鏗鏘地說。

林鄭政府日前否定了三權分立說,引起軒然大波,但林鄭堅持並稱是正本清源,港澳辦與中聯辦亦發稿指三權分立在香港從未有過。吳靄儀覺得,不要糾纏在「三權」、「行政主導」等字眼上,因為爭議背後反映的是林鄭政府的「管治思維」。

「中央授權係(正確)啊,因為香港本身無一個主權,所以你(港區)所有權力係根據《中華人民共和國憲法》第31條成立出來。但重要嘅係,你授咗權就係授咗權,你立咗憲喎。」她進一步解釋「授權」,指中共在《中英聯合聲明》同意授權港區,而《基本法》是建基於聯合聲明的憲制性文件,在憲制思維裡面,港區權力機關就應該受法律約束、以法律為依歸。「你唔可以話雖然我授權,但我鍾意幾時收番幾多就幾多,咁授權有咩意思?」

然而林鄭的說法,則指中央授權香港,而特首在行政主導的政制裡有「獨特位置」,因此依次序作為行政機關之首的特首,重要過立法及司法機關,吳靄儀並不同意。「佢即係話,我係行政長官,權力來自中央,我係有特別地位,其他都係要來配合我。咁佢已經係一個專制嘅制度、人治嘅制度,唔係一個憲制制度、唔係一個法治嘅制度。」

72歲的大律師吳靄儀,1995至2012年間出任立法局/會法律界議員。莊曉彤攝

與吳靄儀約在中環的Café,甫坐下,她從手袋裡掏出一本黃色封面硬皮書《中華人民共和國香港特別行政區基本法》,貼了幾張memo紙,內文用螢光筆間低了重點。但訪問一開始,她直截了當地說:「這(三權分立)不是個咬文嚼字的問題。」她指出,現在不是要討論用「三權分立」抑或「互相制衡」形容香港政制會比較貼切,「而係我哋講緊兩套思維。」

憲制VS專制;法治VS人治

「一套思維就係你行使權力嘅機關,無一個係能夠獨攬大權,呢個係第一點。第二點係,呢三大行使權力嘅機關,權力係受到法律約束。呢兩個就係憲制思維,即constitutionalism最基本嘅原則。」執業30餘年、堪稱法律界元老的她續說明,行政機關要通過法案,必須要有法律依據,那就是要經立法機關通過;立法機關無管治權,所制定的法律不能違反憲法;司法機關有權解釋法律,但不能制定法律。

憲制思維就是以法律為依歸,「三個權力嘅行使都係有限制,係法律嘅限制。你要依法,所以人民嘅人權、基本權利同基本自由,均受到保障。」

另一套思維,吳靄儀形容是與憲制「火星撞地球」,那就是專制。「由一個人或者一個機關話哂事,變咗其他人究竟有無權,係講是否靠近呢個權力中心。如果話,因為習近平欣賞我,咁我就有權力,呢啲咪人治。」 

如果你話無三權分立呢回事,係行政主導,係直屬中央嘅,中央係管哂一切,咁咪變咗——我,林鄭月娥,係習大大心愛嘅優才生,所以佢吩咐我做嘅嘢我就一定做,所以你唔使問《基本法》俾定唔俾,邊條條文賦予我權力,即係人大常委會有決定就得架喇。呢啲咪將政權凌駕在法律之上。

吳靄儀補充,林鄭雖然沒有用「凌駕」一詞,只說行政「主導」,但意思就是行政最大,其他立法、司法是次要的。「 當然,你睇基本法,整部《基本法》都係中央嘅授權,但呢個授權一旦用憲法奠定落來,你就授咗個權,你唔可以話雖然我授權,但我鍾意幾時收番幾多就幾多,咁授權有咩意思?」 

特首林鄭月娥最新形容香港政制的說法:「以行政主導,以行政長官為核心,向中央人民政府負責。」港台截圖(資料圖片)

「行政主導」無問題 但不等於「大哂」

吳靄儀憶起1985年前後關於香港未來政制的討論,主要談論「究竟係好似(英國)西敏寺咁、好似美國咁,定係點樣做,總之無人話好似大陸咁。」港督尤德1982至1986年在任,就香港前途收集港人民意,當時以詞鋒銳利見稱的時事評論員吳靄儀,也是他的諮詢對象之一。 

「(討論到)行政同立法要互相制衡,司法要獨立。於是有人話,咁究竟係行政主導定立法主導呢?其實呢個都係一個簡化咗嘅講法。」吳靄儀認為重點是何謂行政主導,她續說:「我覺得呢個係唔值得拗嘅,而係你要講行政主導即係乜。」

她認為,如果行政主導是指法案、政策、財政預算案等由行政機關先提出,再經立法機關審議,這是無問題的。「最重要係,你帶頭係咪就係大哂?我哋權力互相制衡的話,就唔係喇。你提咗案出來,仍然要經過立法會,立法會有權否決你。」況且,政策起源不一定就在行政機關,「好多時見到由立法機關逼政府交個法案,或者逼政府在財政預算度留一筆錢(指明)來做甚麼,呢度有個互動,所以邊個主導,變成唔係好大嘅問題。」

「總之你提出又好,我提出又好,始終都係一個互相制衡,亦都可以講係互相配合。點樣叫互相配合,就係如果你行政機關想通過一樣嘢,你需要立法機關支持你,所以你兩者之間要有溝通,要有give and take。唯獨同司法係無得互相配合,所以你話三權合作,就一定無得傾。」 

吳靄儀又指,如果林鄭對「行政主導」的理解是:因為行政提出法案、財政預算案,加上立法會通過的法律,最終要特首簽署才有效,所以特首作為行政機關的首長,地位高過立法及司法機關。吳靄儀決然不同意:「你簽署法案、你提議法案,點解等於你大哂呢?」 

吳靄儀帶出來的《中華人民共和國香港特別行政區基本法》。莊曉彤攝

《基本法》:行政機關須向立法機關負責

吳靄儀指出,《中英聯合聲明》附件一中國對香港的基本方針政策的具體說明第一章第3段表示:「香港特別行政區立法機關由選舉產生。行政機關必須遵守法律,對立法機關負責。」《基本法》第64條亦都寫明「香港特別行政區政府必須遵守法律,對香港特別行政區立法會負責:執行立法會通過並已生效的法律;定期向立法會作施政報告;答覆立法會議員的質詢;徵稅和公共開支須經立法會批准。」 

她續解釋,基於上述條文,行政機關需要向立法機關負責、交代;行政機關提出的法案,亦要由立法機關通過才有認受性。「其實係好清楚,呢個係《中英聯合聲明》嘅時候,在《基本法》定落嚟,香港嘅制度係咁樣,你唔能夠今日忽然之間話俾我聽,無三權分立呢件事。」她續批評,林鄭政府一再DQ(取消議員資格),削弱了立法機關的認受性,「(不如)執咗個立法會啦,你估平啊?」

吳靄儀並形容林鄭:「真係好似唸熟咗書嘅小學生,但係唔知本書講乜。佢照唸番俾你聽,然後話你唔熟書,你唸錯咗,所以我啱你錯。」




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