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區選一周年,重看1981年《香港地方行政白皮書》


「民選議會」與「中央集權」,是永恆的矛盾。
 
執筆之時,民主派於去年區議會選舉大勝接近一年,但自上任以來,民政處全方位打壓民主派區議員的權力,近日更大興「文字獄」,竟然指「一生平安」四隻字「可能引起社會大眾的誤會或導致不安」,阻止區議員撥款印刷相關字句揮春。區議會已經被政府打壓得體無完膚,究竟有沒有違反當初成立區議會的目的,我翻查1981年的《香港地方行政白皮書》,希望獲得一些啟示。

閱讀歷史文件:1981年《香港地方行政白皮書》(PDF檔)

下放權力的歷史背景

首先簡介一下歷史背景。1936年,港英政府將1883年成立的「潔淨局」改組成為「市政局」,開始加入民選議席,負責公共衛生和文娛康樂的工作。不過,當時只有具備陪審員資格者的市民才能登記為選民,亦即是只有較高學歷的人才有投票權,所以早期的當選人一般只有數千票。
 
第二次世界大戰後的1946年,港督楊慕琦提出「楊慕琦計劃」,建議成立市議會,將政府的部分權力由中央轉移到地方。他希望藉著香港首個政制改革計劃,建立香港人對英國的歸屬感和忠誠,抗衡國民黨政府收回香港的要求。不過,計劃因各種政治理由和利益集團反對而無疾而終,但在歷史上仍有一定意義。
 
廿年後,香港經歷了1966年和1967年兩次暴動,港英政府意識到危機之後,終於開始推行地方行政改革,改善與市民在地區層面上的溝通,紓解民怨,淡化殖民的感覺。例如,參考新界的「理民府」(District Office)制度,於1968年開始在市區設立「民政處」(City District Office)。
 
1980年,港英政府發表《香港地方行政的模式綠皮書》首次提出成立「區議會」和「地區管理委員會」,目的是「使地區施政有更佳的協調和對居民的需要有更迅速的反應,並使區內居民更多參與當地事務」。1981年,港英政府再發表《香港地方行政白皮書》,正式提出相關建議。

區議會至少是抒發民意的平台

根據《香港地方行政白皮書》,區議會成員包括政府委任的官守議員(民政專員、各政府部門代表)和非官守議員,以及市政局議員、鄉事委員會主席和民選議員。區議會職權範圍如下:
 
(甲)就影響區內居民福利及在該區工作人士利益的問題,提供意見;
(乙)就區內公共設施及服務的供應及使用事宜,提供意見;
(丙)就區內政府計劃是否足夠和優先次序等事項,提供意見;
(丁)就運用政府撥款進行區內小工程及舉辦社區活動,提供意見;
(戊)倘獲撥款,負責在區內進行小規模的環境改善計劃;及
(己)倘獲撥款,負責在區內促進康樂文娛活動。
 
由此可見,區議會在設計上是一個沒有太大權力的諮詢架構,只是「提供意見」,究竟接納與否,全由政府決定。而不接納意見的政治後果,當然也由政府承擔。根據區議會成立的初衷,其實只要是影響到區內居民的題目,都應該可以討論,至少讓民意能夠在建制內抒發。但過去一年,民政處曲解《區議會條例》,封殺區議員討論「影響區內居民福利及在該區工作人士利益的問題」,例如重組警隊、圖書館禁書、歷史博物館、最低工資、跨境投票等等,指這些題目是全港性,所以通通不能在區議會上討論。
 
政府打壓議員的議事空間,明顯是為了對付民主派主導的區議會,因為以前建制派主導的區議會都曾經討論過很多涉及法律和政策的全港性議題,當時的民政專員和秘書處都提供協助,以下是油尖旺區議會的部分例子:
 
2015年6月25日 支持通過政改方案
2015年6月25日 大嶼山發展工作計劃
2016年3月31日 要求社署檢討已運作15 年的「整筆撥款」政策及反對剝削前線社工薪酬及福利
2016年3月31日 有關學生自殺個案急升事宜
2016年3月31日 假難民禍港 政府任由香港淪「罪惡城」
2016年5月26日 要求將選舉日訂為一次過的額外公眾假期及法定假日
2016年5月26日 關注私營安老院發牌準則
2016年5月26日 加強監管外傭中介公司保障僱主權益
2017年9月28日 社署監管不力,整筆撥款混帳 再次要求社署即時檢討「整筆撥款」政策及反對剝削前線社工薪酬及福利
2017年9月28日 支持在香港落實「一地兩檢」
2017年9月28日 守住香港 反對一地兩檢
2018年1月25日 善用儲備讓老有所養 促完善安老護老政策措施
2020年1月21日 要求特首林鄭月娥率領官員立刻前往中國武漢視察疫情
2020年1月21日 強烈要求香港特別行政區政府成立獨立調查委員會 徹查由「引渡條例」修訂所引起的警民衝突及香港警察濫權濫捕問題
 
由此可見,今年的民政事務專員封殺議員提出討論所謂「全港性議題」,完全是「搬龍門」和政治打壓。翻查資料,民政事務專員首次離場是發生於今年1月15日的大埔區議會。當時,大埔區議會成立「保安及政制事務委員會」時,民政事務專員指出該事務委員會的職權偏離區議會條例,所以民政事務專員離場。另外,1月16日,中西區區議會通過臨時動議譴責警務處長監管不力,表決時鄧炳強及民政事務專員又離場。隨後,各區民政事務專員陸續封殺議員提出的議程和拉隊離場,連燈飾設計和揮春內容都出現政治審查。

地區管理委員會DQ議員

最後,談談「地區管理委員會」(District Management Committee),大家可能較為陌生。《香港地方行政白皮書》指「地區管理委員會由政府人員擔任委員,負責協調各政府部門的工作,並在適當的情況下進行監察,以確保各政府部門在可行範圍內,對區內居民的需要和願望,作出迅速的反應。」在1981年之前,觀塘和黃大仙就率先成立了這種委員會,而新界不少區域將「市鎮管理委員會」改為「地區管理委員會」,餘下的行政區就於1981年成立委員會。發展至今,地區管理委員會除了政府部門代表之外,還有區議會正副主席和區議會轄下的委員會主席,貫徹「在適當的情況下進行監察」的精神。
 
不過,最近政府似乎想摧毀這個行之有效的制度,《香港地方行政白皮書》提出的「區議會」和「地區管理委員會」,後者即將踢走民選議員。以油尖旺區為例,民主派區議員大勝後,今年召開了3次地區管理委員會,討論過的主要是民生事項,例如店舖阻街、抗疫、棄置車輛佔用公眾地方等問題。但在7月之後,由民政專員擔任主席的地區管理委員會就沒有再召開過會議,最近亦有消息指民政事務總署有意拒絕區議員再參與地區管理委員會,如果屬實,這完全是政治打壓,犧牲民生。油尖旺區議會將於11月24日大會上討論有關事項。
 
在當下的政治環境之下,議會路線崩潰,民主派區議員已經進入倒數階段,港英政府當年成立區議會的歷史脈絡與今日極為不同。港英政府選擇「懷柔」,容許民意在制度內得到抒發,就像壓力煲的排氣孔,防止民怨再觸發成暴動,但今日的香港政府選擇「高壓」,寧願「解決」提出問題的人,都不願意解決問題,是兩種不同的管治模式。