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從日落到殞落──AO的屈從如何導致大權旁落


《港區國安法》在港實施後,從北方而來的政治急風暴雨傾盤而下,席捲司法、立法、媒體、教育,企圖施以外科手術式的打擊,確保中共擁有定於一尊,不容異議的權力。以其話語言之,即謂「牢牢掌握全面管治權」,實踐其所謂的「愛國者治港」。這種黨管一切,凡事提升至愛國、國安、政權穩定的氛圍,終於漸次殺入一直以政務官(AO)為主體的香港特區行政體制,當今為數18萬的公務員,隨即落入動輒得咎,進退維谷的境地,然而,忠誠如何體現,猶如其他中共隠晦莫名的「紅線」遊移不定。可以想像,以政務官為首的特區文官,只會一直誠惶誠恐,戒慎恐懼,但無論這幫本來已屬謹小慎微的官僚如何亦步亦趨,政治上的無定向風,仍會將香港行政體系長期重視績效、效率及程序理性的風尚連根拔起。從AO到幹部,原來輕易一步到位。

AO神壇如何搭起 

陳方安生回歸前成為首位華人布政司,帶領香港公務員隊伍過渡到特區政府,最終與特首董建華不和,離開政府。資料照片

得助於英國人奉行間接管治的殖民策略,加上六七暴動後開放行政架構的壓力,AO作為政府管治精英的地位一步步受確立,當中的華人成員不斷增加,亦成為港英政府在行政立法兩局及諮詢委員會外籠絡本地華人的另一途。事實上,這幫華人AO多數不事專業,入仕之時除了中英雙語俱佳外,政策分析及邏輯能力皆屬萌芽階段。然而,港英設計的文官制度,通過不時調動其負責的政策範疇,並賦予制訂政策方案、撰寫法例、接觸持份者的權力,一步一步令他們掌握擬訂、推行及檢討政策的能力。這班成長於六、七十年代的華人AO,在主權移交底定的過渡期內大放異彩,成為各主要政策科及部門的首長。陳方安生於1993年晉仕布政司,象徵這種以華人AO輔以其他專業及技術職系官僚的管治隊伍,正式成為香港行政體系骨幹,掌握從政策蘊釀、諮詢、制訂、推行到檢討的一切程序。如此產出的政策,縱然多數驚喜欠奉,創新不足,但亦確立了(至少表面而言)政治色彩淡薄,講求反覆推敲政策理性的措施,及至在每年由港督/行政長官宣讀的施政報告,條陳各司各局各署來年有何新猷,即使面對輿論評議及議會針砭,仍可以理據服人。假使民情反彈需予調整,亦不過從善如流。事實上,其時AO可以一面高舉政治中立的旗幟,一面躲於帷幕後埋首政策文件及前朝卷宗,但仍得享廉潔、高效、理性的美名。

兩支管治隊伍──AO神話的危機

事實上,中共對AO治港的神話一直又愛又恨。回歸初年,AO得以繼續位居主要官員高位,一則因為他們的廉潔高效為特區政府帶來穩定,二來亦在民主欠奉的現況下帶來一定的民意認受性。然而,從董建華與陳方安生的政爭,到引入以至擴大政治委任官員制度,可見中共處處提防以AO為首的公務員體系。其中以政治委任制取代AO晉升至政策局長的設定,更是硬生生將AO從政府主導者降格為執行者。外來者如何志平、廖秀冬、馬時亨等,美其名為引入專業識見,但實際上已經確立主(問責局長)從(常任秘書長,多由AO出任)關係,縱然各政策局的主要工作及計劃仍掌握在主理日常事務的AO手上,當問責官員已擁有主導政策方向及決策的權力時,AO昔日享有的政策自主已所剩無幾。而隨着問責制進一步向副局長及政治助理延伸,AO即使在政策解說及執行方面的角色,也面臨日益邊緣化的境地。
 
雖然問責制實行多年荒腔走板,外來的政治新貴水平識見每況愈下,但長期浸淫在政治圈的AO們,已經難以在制度設計上對抗備受邊緣化的處境。剩下的AO若非唯唯諾諾的「YES MAN」,就只能陽奉陰違,恃仗對行政程序的熟悉而對爭議性大而政治味濃的政策採取拖字訣,然而此等守勢,守成有餘,創建不足,亦難以抵禦日趨高壓的政治氛圍,其中最有代表性的,當屬時任中聯辦研究部長的曹二寶於2008年提出的「兩支管治力量論」,他主張中央駐港機構組成的第二支管治隊伍,應主動介入香港政務,以體現對港的主權。具體而言,中聯辦實質地插手立法會及區議會中建制派的選舉佈局,並通過民政事務局分派地區工作的資金予一系列地區、同鄉會、婦幼組織等。而份屬地區事務首長的各區民政事務專員,卻失去了以往在地區協調、解說的實際主導權,更多的是聽任建制政黨作利益分配,而將以往排訂政策優次的權力斷送。

患得與患失──AO的政治官員道路

中共看重的從來是政治實利,縱然在制度設計上必須排除AO的獨特地位,但一旦意識民意反彈,便樂於將港人討喜的AO捧上大位,以籠絡人心。當日曾蔭權得繼位董建華,確實有效地化解香港人因經濟下滑及二十三條立法而對特區政府的極端不信任,加上中央以一系列惠港措施提振香港經濟,亦造就曾氏一朝一時的穩定。然而,曾蔭權作為一位典型AO,一直有論者認為他在促進中港融合的同時,亦利用夾縫中的空間爭取政治改革,提高政府及議會的認受性。2010年的政改雖被譏為牛步進展,但其爭取成功新增五席的超級區議會議席,如今回想竟是特區成立22年來唯一成功的主要民主改革,而且事後更有傳他曾以辭職力諫中央。這種善於鑽營的行事方式,雖然一方面屬靈活走位,但在事事講求緊跟指令的中共官僚體制眼中,卻是典型的「雙面人」、「兩頭針」,亦為曾蔭權下台後官非纏身埋下伏線。
 
緊接上場的梁振英善於政治操作,然而政府內部一直深知其人緣欠奉,其任內政策推行多流於口號,其中一個原因,正正是因為AO對其空談陽奉陰違,奉行「坐單」、「食單」的策略。事實上,他亦一直無法架馭以時任政務司司長的林鄭月娥為首的官僚架構。及至梁氏因雨傘運動後的政治需要而鐵定無法連任,特首選舉又復回到AO之間的爭奪,中共及後相中林鄭,或多或少意圖複製2005年後董落曾上的片刻穩定。
 
然而,林鄭從來都不是一個善於走位,凡事企求平衡的典型AO。相反,她以「好打得」之名自居,實際上一直我行我素,追求大動作大有為,從其社署署長任內大削綜緩及福利開支、發展局局長任內對拆卸皇后碼頭及新界村屋僭建問題的強硬立場,再到政務司司長任內在政改、一地兩檢及設立西九文化區故宮博物館的一意孤行,她追求的一直是「敢作為,不避難」的風評,看在中共眼裡,她更是在事關北京面子的大事上毫不動搖,尤其是在其擔任政務司司長的後期,更是連番啃下硬骨頭。事實上,中共選擇林鄭接班,某程度上乃表明樂見官員以迎難而上的心態事忠,曾俊華失落特首大位,一則其與曾蔭權這種「韋小寶式」的AO作風同出一轍,二則其與工商界及傳統公務員體系的關係密切,容易在中央下達政治指令時挾民意自重,不利中共在港日益浮面的積極作為。

反送中修例引爆的政治悲劇

因此,當林鄭以陳同佳案為由強推《逃犯條例(修訂)草案》,其剛愎自用一硬到底的施政作風瞬間引爆特區政府的管治危機。從大規模街頭抗議、嚴重警民衝突,到一連串抬高警權打壓民權的不公事件,林鄭完美地飾演一個魯莽、偏執、只講政治覺悟的幹部。尤其在民意如水追究林鄭、政府及警方的倒行逆施的浪潮下,已失去一切民意認受的林鄭只能緊跟中共路線,繼續開口感謝國家閉口背靠祖國。而其他以類似方式上位的前AO,包括教育局局長楊潤雄、商務及經濟發展局局長邱騰華、時任政制及內地事務局局長聶德權等,紛紛以同樣的力度宰殺通識科、整治香港電台以及強推國歌法。這種不理民情,只求忠誠的施政風格,完美葬送他們曾經奉行的政策理性及程序公義。
 
事實上,AO出身的官員無論如何表忠,中共對其「出身成份」的猜疑仍然一而貫之。事實上,聶德權被調任公務員事務局,由原任入境事務署署長的曾國衛接任政制及內地事務局局長;以及原任機電工程署署長的薛永恆出任創新及科技局局長,均證明中共在人事任命上有心拉抬服從性高、少有虛與委蛇的紀律部隊及專業職系官員,取代AO出任問責官員。這種存心架空AO的做法,今後只會成為通例。

國安法下 AO與文官體制終將壽終正寢

隨著國安法在港的強硬執行,當中的第六條明文規定「香港特別行政區居民在參選或者就任公職時應當依法簽署文件確認或者宣誓擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法,效忠中華人民共和國香港特別行政區」,特區政府從一開始僅宣佈在2020年7月1日後入職的新公務員,以及其後獲推薦晉升的現任公務員,均必須簽署效忠聲明,及後硬性規定所有在職公務員在四星期內簽妥聲明,否則將處以終止合約的「極刑」。這個因政治風向而劇變的做法極富代表性,皆因其象徵本來信奉事緩則圓,不求一步到位,意在控制反彈力度的行政作風,會因為政治需要而被摒棄,並以硬上馬的蠻幹取代。更有甚者,動輒處以解聘的做法,亦屬極端的恫嚇手段,對香港的行政架構而言,實屬全然陌生的做法。

兩位高官劉焱(左)和劉利群(右),被建制媒體點名批鬥。

至此,近日出現對高級政務官近乎文革式的批鬥,置於國安法的背景下,可謂必然的結果。前食物環境衛生署署長劉利群升任食物及衛生局常任秘書長,本屬正常調動,亦為以聶德權為首的薦任委員會批准,在行政程序上無可爭議。然而,份屬中共喉舌的《文匯報》及《大公報》,卻子虛烏有地誣蔑劉氏在清理連儂牆及拆卸國旗一事上持雙重標準,又拿她的丈夫,社聯行政總裁蔡海偉的政治背景大造文章,企圖標籤劉氏為「黃絲」,同時,兩份報紙又將財經事務及庫務局常任秘書長劉焱配戴疑有「51」字樣的口罩上綱上線,同樣指控其不符「愛國者治港」的原則。首先不論這些源於假新聞的指控何其空洞及無限上綱,更為人齒冷的,掌管這些最高級D8級政務官升遷的聶德權,竟然只輕描淡寫地回應一句「討論要基於事實根據」,甚至連直接表達對AO的支持都欠缺勇氣,反而退仕多年,AO出身的現任行政會議成員、立法會議員葉劉淑儀,尚且公開要求外界停止攻擊AO。這樁政治鬧劇,看在以AO為首的18萬公務員眼中,不但難以發笑,更如芒刺在背,惶惶不可終日。
 
歸根究柢,AO多少曾有「今日割五城,明日割十城」的幻想,仍在位者或者以為全面配合民政事務系統打壓民選區議會、堅決執行DQ政治任務,或者對政治任務照單全收,可以得保現時僅餘的權力。然而賂秦者終亡國,獵犬亦終需山上喪,當馮煒光之流充當打手,明目張膽地請求港澳中聯兩辦「副署」AO的人事升遷,即可知文革式的政治運動從來熱衷於製造批鬥對象,當被視為主要敵人的泛民主派被打壓殆盡,早為中共心中芥蒂,被視為其專政路上障礙的AO,終將被祭出,成為又一件極權下的犧牲品。
 
唇亡則齒亡,在北風凜冽下的香港政壇,AO永遠都不會根正苗紅,以往可恃的政策理性行政程序,終將被棄如敝屣。「積薪厝火非無事,識者能知火未燃」,車公靈籤,讀懂者又有幾人?

香港電台資料照片

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