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新加坡律師公會如何被「滅聲」


(編按:摘錄自喬西・拉賈(Jothie Rajah)所著、《「依法治國」的迷思——新加坡國家威權法治史》第五章〈監視律師、削弱公民權利
——一九八六年《律師專業法令》(修訂案)〉部分章節,本文標題為眾新聞所擬。作者在此章回顧新加坡當局如果公開及有系統地令大律師公會被邊緣化,配合傳媒控制令公會影響力大減。本書由台灣季風帶文化出版,將於香港序言書室﹑一拳書館﹑閱讀時代﹑蜂鳥書屋﹑誠品書店有售。)

5.2被消音之律師

在分析律師公會一九八六年的聲明之前,有必要提出以下問題:為什麼到目前為止,律師公會仍未出現在公共領域?換句話說,如果法律專業人士通常會為政治自由主義而戰,是什麼因素讓新加坡的法律專業人士面對非自由主義的政權一再違反「法治」的情況,一直保持沉默?

這個問題的答案可以分為兩部分來說,第一個部分是事實,第二個部分是推測。首先,律師公會曾經在一九六九年嘗試進入公共領域,但是沒有成功;我稍後會解釋。其次,這個行業的成員目睹政府對某些律師的脅迫動作之後,可能選擇沉默、共謀和串通以明哲保身。我將先簡略介紹律師公會於一九六九年的嘗試,它公開表示反對國家機關將陪審團從新加坡法律制度中移除的做法。

一九六九年,新加坡律師公會企圖進入公共領域,以提高公眾對政府擬議廢除陪審團審判此一重大議題的認識,卻失敗了。新加坡在一九五九年已經部分取消了陪審團審判,將陪審團審判限於死刑案件。一九六九年,當政府希望完全廢除陪審團審判制度時,名律師、新加坡第一任首席部長大衛・馬歇爾(David Marshall)鼓勵律師公會採取集體立場,反對完全廢除陪審團制度。馬歇爾已經是律師這一行業的領導人物,至少從一九五四年起就是新加坡政壇中的「主要公眾人物」。
一九六九年六月十六日政府發布公告,公開邀請各界向審議《刑事訴訟法修正案(草案)》的專案委員會提出意見,此一修訂案將廢除陪審團。

律師公會除了對此一公告做出回應之外,也將公會反對廢除陪審團制度的決議副本發送給國內各報紙,但是報紙並未刊登公會的聲明,直到十二月才刊登有關此一議題的文章,此時法案已在國會進行二讀和三讀,並且通過成為「法律」。在六月和七月,當報界不肯刊登公會的聲明時,廣播媒體也拒絕馬歇爾的呼籲,不肯公布律師公會的擔憂。

蕭添壽斷言,政府利用《基本資訊(出版控制和資訊保護)條例》(Essential (Control of Publications and Safeguarding of Information) Regulations)來阻止媒體發布律師公會的決議。這部條例當初是根據《一九六四年緊急狀態(基本權力)法》(Emergency (Essential Powers) Act of 1964)制定的。它們在這個案例派上用場,足證國家機關在緊急狀態過後,仍然利用緊急狀態法律工具以箝制公共論述的程度。這一事件充分反映出來,即使在一九六九年(也就是在第四章中討論的一九七一年抓人恫嚇之前),媒體在國家機關面前就已經欠缺獨立性了。

一九六九年,雖然律師公會無法進入公共領域表達擔憂,即擔心法律程序會因為陪審團制度的廢除而容易受到行政權力的影響,但它卻因反對政府的提議而遭到某種程度的欺凌。遭遇戰發生在公會理事會代表出席的《刑事訴訟法修正案(草案)》(Criminal Procedure Code (Amendment) Bill)的專案委員會。

一般而言,新加坡的專案委員會成立來負責審查立法草案,通常邀請公眾提交意見,並召開聽證會,以便考量到非國家行為者的反應。這一過程增加法案博採周諮的機會。專案委員會聽證會通常以禮貌、就事論事的方式進行。委員會一般都很感謝受邀出席會議的人士,因為他們具有一定的專門知識或代表可以列入考量的某些意見。

一般來說,新加坡的專案委員會聽證會是按照我所描述的模式來進行。李光耀在一九六九年對律師公會理事會的發問,尤其是對馬歇爾的發問彷彿盤問口供或指控,乃是少見的例外。專案委員會聽證會成為李光耀一再指控理事會和馬歇爾透過律師公會搞「政治化」的平台。李光耀主導了聽證會,提出約百分之七十三的問題。李光耀不但主宰全場發言,而且態度顯示高度敵意。專案委員會的其他成員對理事會代表客客氣氣進行質詢的同時,李光耀的質詢則彷彿他在法庭對被告進行盤問。

李光耀提出的問題顯示他拒絕承認律師公會的意見是要和政府共同努力求取法案周全。李光耀以三種方式將公會和理事會分開來對待。第一,他一再提到公會的說帖是由馬歇爾提出來,並由他撰寫的。第二,李光耀質疑理事會是否有能力代表新加坡律師公會。第三,李光耀一再要求理事會成員以個人身份、根據個人信念發言,而不是以理事會成員身份發言。李光耀對馬歇爾的質疑和貶低顯示出對個人的高度仇恨,導致聽證會主席試圖緩和攻擊。李光耀還多次將提出來的清單定性為政治文件(前後給它們冠上政治文章、政治論文、政治意見或政治論述的帽子),並且選擇性地採用它的論點和選擇用詞來攻擊理事會,致使理事會所關心的內容未能得到真正的討論。

總而言之,政府把律師公會理事會扯進專案委員會聽證會,以便攻擊和使理事會失去正當性。政府沒有討論律師公會關心廢除陪審團的影響和後果的論點。質問過程充滿指控意味,加上又對媒體施壓,不讓律師公會的論點出現在公共領域,構成了新加坡法律界沉默無聲故事中的關鍵一章。另外值得注意的一點是,在聽證會進行之時,新加坡媒體上對它毫無隻字片語的報導。

一直要到一九六九年十二月,專案委員會向國會提交報告時,這件事才相當短暫地透過新聞界的報導進入公共領域,再一次顯示了國家機關對公共領域的控制程度。

5.6李光耀之角色

國會組成的專案委員會負責審查一九八六年修訂案及提出報告,委員人選包括李光耀總理。一九八六年舉行聽證會時,李光耀擔任總理已經二十七年,大多數新加坡老百姓都對他和他的權力相當敬畏。

聽證會上,總共提出一千六百零九個問題,其中,李光耀提問一千一百三十九個問題,佔了問題總數的七成以上。在此過程中,李光耀一再重申(公開或暗示)政府進行監視行動;他在共和國成立之初的角色所產生的權威和知識的性質及有效性;他出身法律界因而更具權威;以及他在政府自由裁量行使權力方面居於核心地位。

聽證會展現出李光耀如何掌控全局,領導大部分提問,拒絕聽從主席的指示以更改提問方式,並且也展現出他不凡地掌握「事實」和「數據」,呈現他乾綱獨斷、牢牢掌握住新加坡的政權,是政府的核心領導人。聽證會期間,主席對李光耀畢恭畢敬,專案委員會其他委員也相對消極,更加促使李光耀事件主宰所引起的論述討論。

如此這般的主導論述權,代表這種領導模式要求公民唯命是從。一九八六年的聽證會是新加坡有史以來第一次透過電視直播專案委員會聽證會,更把這層上意鮮明地傳達給全國知曉。顯然,政府希望聽證會的過程盡可能讓全民看到。透過電視轉播和公布律師與國家之間為「法律」的規範角力(一九六九年雙方的交手則相當有限,而且不太公開),國家機關利用它的權力單方面決定這一關鍵類別的內容和含義。我認為,律師們在當今的公共領域消極被動,這也是部分原因。要求公民唯命是從,對新加坡的公民社會鑄下深遠的後果。

眾所周知,「公民社會」這個詞語是出了名的難以定義,但是就含義的連續性上,人們普遍認為公民社會涉及獨立於國家機關和其他霸權勢力之外的自願團體之活動。我依賴麥可・沃爾澤(Michael Walzer)對公民社會的定義,即「不受脅制的人類結社的空間」,我在本章中,使用「公民社會」來指涉由於共同的利益和關切而集合起來共同行動的一些個人,以一種自治的方式行動,俾便更好地代表和表達這些關注。與「公民社會」相關的含義通常是從「民主」和政治自由主義固有的知悉情況、參與和具有權利的公民意識概念所衍生而來。因此,如果公民社會是關於公民的自治結社活動,而這種活動有時是針對影響政策的,那麼公民必須:第一,能夠形成群體、共同行動;第二,參與政策問題,並在公共領域表達他們的觀點;第三,獨立於國家機關之外。

聽證會重新調整了國家與公民交往的概念,描繪出國家機關二元性的核心特徵,即政府在程序上嚴格遵守「法治」要求,可是同時在實質上力行「依法治理」、破壞個人權利。聽證會展現出這種雙重國家的特徵,以及政府運用脅制、公共論述和立法來實現三個目標:第一,迫使涉案律師噤口不語;第二,拆除附驥於律師公會可能出現的公民社會領導力量;第三,不僅是針對律師,也要讓全體公民體認到國家機關決心削弱「法律」和公民社會。

更具體而言,聽證會針對「法律」進行了政府版本的劃分,把它列為不同於「政治」的一種知識和活動類別,因此,律師在公共領域針對被政府認為是「政治」的問題發表的任何評論,都將視同違反規定。

最關鍵的是,聽證會告訴所有的公民,針對國家機關「依法治理」做法從「法治」角度提出質疑,將被視為政治挑戰,政府可以出手嚴懲。簡而言之,聽證會成為國家權力的公開表演平台,這種表演(明示或暗示)專注於政府表述清楚律師參與公民社會有哪些限制。

這場表演的環境布置得有如法庭,專案委員會的委員們像司法機構的全體法官一樣,排坐在氣勢凝重的高台上。房間的空間布置成理事會成員坐在較低的位子,彷彿比政府矮了一截,居於從屬地位。

如果說舞台布置得有如法庭,聽證會進行的情況就好像理事會成員正在接受審訊的模樣。如果說理事會成員正在接受審訊,則政府既是法官又是檢察官。在此一過程中,律師公會理事長蕭添壽和其他兩名理事會成員遭到抹黑,政府聲稱蕭添壽負債累累、不適合擔任理事長。理事會成員張素蘭被指控利用律師公會從事祕密行動,推動反對黨工人黨的目標。張素蘭否認這項指控,但是掌握說話權的是李光耀,他獨霸講話使得他的敘述淹沒了她的發言。李光耀的說法在公共領域變成了「事實」。

作為教導全民認識的一部分,政府利用聽證會以兩種方式質疑理事會的專業能力:第一,他們不知道可辯護問題與不可辯護問題之間的區別;第二,他們不知道《出版法》是超出律師公會專業知識以外的「法律」,因為它涉及到廣告收入或對新聞媒體施罰:

總理:蕭先生,請你讀出你的聲明的第二頁:「含糊不清和主觀」……

蕭添壽:譬如,雖然「從事」和「國內政治」這兩個詞語構成本法案的基礎,卻沒有界定清楚。由於法案針對的是外國出版物——套用部長所說的話——它們「時常就本地議題發表評論並且歪曲事實」,因此這些詞語應該界定清楚。沒有將它們界定清楚,將導致對法案的主觀解釋和執行。

總理:蕭先生,您在檢察總長辦公室擔任過公訴檢察官嗎?

蕭添壽:是的。

總理:這項法律是決定可否辯護的問題之法律,還是賦予行政裁量權的立法?

蕭添壽:行政裁量權?

總理:是的。你知道其中的區別。報紙被查禁並不能到法院要求裁定它是對還是錯。報紙維持被查禁的地位。你為什麼裝作不知情呢?你為什麼簽署這份文件?張小姐可能無知,但你不是。這道法令是讓行政機關能辦事的法令,就好像有拘留的權力一樣,你是……?

蕭添壽:是的,我接受。

總理:所以說這是一個可辯論的議題,就是誤導囉?

蕭添壽:不,我不會接受你對這種情境所說的話。我們在這裡要說的是、小組委員會在這裡要說的是,這應該界定清楚。意思應該界定清楚。

總理:為什麼要定界它?

蕭添壽:好吧,如果國會立法本旨覺得如此,那就這樣吧。但是我們只是盡我們最大的誠實之言責。

總理:這是授權的立法,讓部長能夠行使行政權力,不是由法院來決定部長是否在「國內政治」一詞的司法定義內行事。你曾經代表政府起訴政治受押人嗎?

蕭添壽:是的。

總理:好的。我們不爭辯他們是否對國家安全構成威脅。部長證明他們是,並且仍然是威脅。對吧?

蕭添壽:是的,我同意。

總理:現在,請你讀處罰,下一頁——

總理:〔打斷〕停在那裡。這是律師公會理事會專業能力範圍內的問題嗎?報紙是靠廣告還是靠賣報賺取收入?律師如何成為專家,在這些問題上發展出專門知識,向政府提供建議,在這些問題上協助政府呢?

蕭添壽:對。

總理:怎麼了?

蕭添壽:如果要以你的方式將它隔離起來看,它當然看起來會有些矛盾。當然如此。

總理:這很荒謬,不是嗎?
(《專案委員會報告》,B82–84,第593–96段)

這段摘錄顯示出總理如何毫無諷刺意味地將《出版法》的運作牽掫到法律例外主義的首要例子:未經審判就拘留人犯。總理的類比,加上他對律師公會的批評以指責的口吻定性為「說這是一個可辯論的議題,就是誤導」,使得他堅持,「法律」的標準是由國會訂定,而非由法院確定。可悲的是,蕭添壽似乎缺乏「法治」語言用來反駁總理對律師公會的批評之輕蔑評論。

總理在質詢時採取盤問模式,集中火力破壞理事會的專業能力——指責張素蘭「無知」和蕭添壽「裝作不知情」,並將「律師成為專家」或具有「專業能力」討論《出版法》的實質斥為「荒謬」的想法。總理將《出版法》劃為超出律師公會專業知識之外的「法律」,因為它的關注點是廣告收入或對新聞界施加懲罰,因此將《出版法》重塑為官僚行政的工具,需要不同種類的專業知識。總理否認《出版法》必然具有的「法律」性質,這一來破壞獲取新聞和資訊,以及律師促進報業運作的作用,他因此否定了律師公會批評的正當性。民眾不要以為理事會這批律師,具有必要的專業知識或專長:

總理:你的理事會怎麼會成為如何控制媒體或對它施加懲罰的專家?你有什麼媒體業的特別經歷,使你能說這項草案沒有達到這個目的?你是否有與新聞界合作或為他們辯護的經驗?

蕭添壽:不,我沒有。

總理:這是意見的陳述?

蕭添壽:是的,是一種意見。

總理:與你擔任律師的職位無關嗎?

蕭添壽:嗯,我不會這麼說。我不會這麼說。

總理:換另一種說法。什麼人會更了解報紙的收入——廣告代理商、市場調查機構或律師?

蕭添壽:當然是廣告代理商。

總理:那你為什麼要闖入一個不屬於你的領域呢?你不是這方面的專家。政府已從了解這一行的人士那裡取得專家建議。

(《專案委員會報告》,B85,第601–605段)

聽證會透過電視轉播進入到觀看節目的公民家中,使這些公民成為沉默、被動的觀眾。政府的提問方式使得理事會的敘事空間縮小到極小。除了發言經常被打斷之外,理事會面對原本已經威權作風的政府以特別威權的方式做出自己的定論和詮釋,幾乎沒有說話的餘地。政府經常無視並否定理事會實際上對問題的回答,而且政府提出這些問題往往相當複雜,又是譴責性質的假設。聽證會成為一種說教,指導所有公民,特別是律師,告訴他們政府將如何管理「法治」與「依法治理」之間的含糊空間。

5.8公共領域之辯論

律師公會對政府的批評之一是政府沒有就《律師專業法令》(修訂案)諮詢律師公會的意見。通常,諮詢過程涉及政府與人民之間的雙向溝通。深鑄在這種交流溝通的期望之中的是表達權和參與權的概念,要讓參與的公民有發言和被聽取的權利。它的假設是一個肯傾聽、肯關心的政府,是一個想要並且必須與公民對話的代議制政府。

然而,在聽證會中,新加坡政府以不同的方式解釋「諮詢」,認為所謂的「諮詢」就是律師公會理事長和律政部長之間的互動時刻,部長只要在下列情況下就算適當履行了「諮詢」的義務:第一,如果律政部長接觸了律師公會理事長,或第二,在發布或是在國會一讀之日以前,將「影響法律專業或影響法律專業可能關注的其他事項」的法案副本送交給律師公會理事長。

對於公民社會要以公共領域作為思想交流和表達的空間之理想而言,或許最為重要的一點是,國家機關堅稱,律師公會透過公開聲明批評《出版法》,是反對而不是協助政府。總理對哈利・艾利亞斯(Harry Elias)的質詢中,就顯現出政府對公開批評的厭惡心態。艾利亞斯是理事會成員,也是律師公會剛卸任的理事長。

總理:你是否認為律師公會在新加坡的社會事務中可以發揮獨特的作用?

艾利亞斯:我認為我們在新加坡的社會事務中可以發揮作用,可以發揮非常積極、有貢獻的作用。我可以舉個例子來說。

總理:它是否應該就《新聞紙與印刷品出版法》修訂案與政府進行公開辯論?

艾利亞斯:是要辯論,但不公開。

總理:一旦由於理事長發表聲明而公開之後,是否一定會引發各種問題?

艾利亞斯:那不是我的風格,總理先生。

總理:是否有其他理事長這麼做過?

艾利亞斯:我不認為說蕭添壽先生是始作俑者,是個公平的說法。我認為蕭添壽先生——

總理:〔打斷〕不,艾利亞斯先生,在我再向你施加壓力之前,讓我提醒你,我們在這裡是要闡明問題,以便得出正確的結論。而且,如果你採取防禦性立場,或者你認為自己必須捍衛理事會,並且愈來愈介入問題立場,那麼最終結果必定是一項修訂案,而且修訂案的內容要比你會得到的少了幾分同情,不是嗎?如果我對理事會的專業做法及其運作方式充滿信心,我會讓它承擔很多責任,不是嗎?一九六七年龐奇・柯瑪拉斯瓦米(Punch Coomaraswamy)先生擔任國會議長時,他說服我組成了律師公會,我從舊時代的《辯護律師條例》(Advocate and Solicitors Ordinance)轉移到《律師專業法令》。如果我得出的結論是我錯了,公會無法履行其職責,那麼我將回到原來的《辯護律師條例》。對吧?

艾利亞斯:那是從你的角度來看。是的,總理先生。

總理:是的。因此,讓我再問一遍:有沒有哪一位前任理事長公開批評政府修訂立法,或是以律師的身份提出建言?

艾利亞斯:公開嗎?

總理:是的,以律師身份,請部長改善法律?

艾利亞斯:公開。重點是這個字詞。

總理:是的。

艾利亞斯:沒有。

總理:而當理事會公開提出時,政府必須公開回應嗎?是嗎?
艾利亞斯:合意,總理先生。

(《專案委員會報告》,B37–38,第182–90段)


總理提及殖民地時期《辯護律師條例》的意義將在後文討論。目前,我將重點放在政府對聲明公諸於世的不滿上,再摘錄一段總理對蕭添壽的質詢。這段摘錄顯示總理再次堅持公開批評就是表達反對政府:

總理:是的。你的聲明要如何在影響立法以及新加坡的行政管理和法律實踐的事務上為政府和法院提供幫助呢?

蕭添壽:好的,一方面,如果你同意我們的觀點,它將使你放大視野,看到你的方法的錯誤。如果你不——

總理:〔打斷〕透過發表公開聲明而不是告訴部長:「看,如果這是你將要做的,那是無效的。我們建議你考慮替代方案。」但是你公開了。這對政府有什麼幫助?

蕭添壽:我們確實寫了出來。

總理:它沒有說「反對政府」。它說「協助政府」。

蕭添壽:當然了。發表這一點,我們並沒有意向要反對政府。

(《專案委員會報告》,B88,第628–30段)

總理明確表示,他認為公開批評是帶有對抗性質的。他堅持認為,由於律師公會發表公開聲明,聽證會只好以公開和對抗的方式進行(「當理事會公開提出時,政府必須公開回應」)。如果律師公會的主要犯行是公開表達批評,那麼對結社活動和公民社會的影響就更加暗淡了。如果政府的立場是律師公會理事長和律政部長之間閉門進行意見交流是一種可以接受的「諮商」形式,那麼政府似乎更關注它在公共領域中要不受質疑、認定為「正確」無誤。即使「法律」影響到所有人,根本沒有公共空間可供全體公民參與「諮商」。

總理沒有說出為什麼他不滿意律師公會展開公開「辯論」的原因。總理聲明的修辭使它們看起來像是一種解釋,但是實際上他並未講出理由。當總理提到律師公會的聲明是挑戰政府時,他沒有說明公會的聲明如何對政府構成挑戰,而不僅僅是對《出版法》的條款和含義的批評。

總理這一番因果關係的說法令人相當困惑。譬如,當他說「由於理事長發表聲明而公開之後,一定會引發各種問題」時,總理否認了有關《出版法》的辯論已經具有公開性質。在西敏寺模式的「法治」制度中,「法律」必定處於公共領域。在七十七席議員的國會中有兩名反對派議員批評《出版法草案》,議會的辯論已經公開了。與總理的主張相反,辯論並沒有因為律師公會理事長發表聲明才公開。總理認為律師公會違反某種不成文的行為準則(「有沒有哪一位前任理事長公開批評政府修訂立法?」)因而動怒,顯然是因為公會在公共領域表示批評而動怒。

我們要指出的是,顯而易見,如果律師要引導公眾走向政治自由主義,他們必須能夠進入公共領域。但是,如果在國家機關的眼中,對治理的某方面批評就被認為是反對,需要政府以高度對抗的態度予以回應,那麼律師就不能再假設存在政治自由主義的「法律」,能讓參與的公民可以進入公共領域。有人或許會把政府對律師的公開批評有如此不成比例原則、拊曲的回應,貶抑為野蠻的威權主義,但是新加坡政府並不是單純的威權主義。

相反,我認為政府的憤怒是因為它很焦慮,極力想要保護和維持它是「合法」政府聲譽的徵兆。律師公會基於「法治」的假設提出批評,指出政府建構的「法律」其核心相當貧瘠。我認為,律師公會所主張的基本法律自由,強勁地威脅到新加坡政府的正當性。




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