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開放公司資料的國際挑戰與經驗(二)


【撰文:香港互聯網協會「香港開放數據指數」研究員周穗斌】

本欄上周提及世界各國公司資料開放程度普遍處於極低水平,不過,我們對此亦無須悲觀。提升公司資料透明度乃全球大勢所趨,背後有多重因素推動,政府及非政府組織的具體行動包括制定標準、監察各國登記冊開放程度,甚至自行建立公開的第三方資料平台等,可謂各出奇謀,客觀上形成由內而外的公司資料開放路徑。

各國增加公司透明度的誘因

公司註冊登記制度在世界上已有數百年歷史,但要求增加透明度的呼聲近十餘年來尤其高漲,並已促成部分變革。這背後除有互聯網技術對資訊透明化的貢獻之外,更重要的是近年來爆發的一些社會、經濟、政治危機迫使政府壓縮原有制度中的灰色地帶,具體可以歸納為相互交織的兩大誘因。
 
第一,是防範金融風險。2008年金融海嘯激發社會震盪,其後各國政府形成共識:提升公司和交易透明度是監察金融風險的重要一環。例如,海嘯前全球欠缺統一的金融機構識別碼(identifier),令監管部門難以追查跨國金融交易,監察風險,於是G20國家在2011年聯合推出法律實體識別編碼(Legal Entity Identifier,LEI)機制,獲全球多數國家認可。LEI的應用之後更從金融行業推廣至各類型公司,由專門機構協調並推廣,更積極參與開放數據,從最初僅面向監管部門,到逐漸也面向公眾,將來在繼續提升公司資料開放程度上甚具潛力。
 
第二,是反貪腐、反恐及反逃稅的需要。複雜的公司結構往往為貪污受賄、恐怖主義,及偷逃稅(包括相關的洗錢行為)等一系列非法活動提供掩護,將商業活動置於陽光下成打擊不法交易的必然選擇。就此,世界銀行2011年發表過一份全面研究報告,標題為《傀儡主子》(The Puppet Masters : How the Corrupt Use Legal Structures to Hide Stolen Assets and What to Do About It),頗具影響力。二百多頁的報告調查了150個貪腐案例,幾乎全部涉及濫用法律架構(legal structure)來隱匿實益擁有人(beneficial owner)的行為,羅列出的手法五花八門,資料豐富,值得一讀。報告提出一系列建議,包括增加公司登記冊中涉及控制人的具體資料,以便追查;更建議開放公司登記冊予公眾免費查閱,不但要免除登記和收費要求,還要提供適當的檢索功能。(有趣的是,報告特別將香港及迪拜的公司登記冊之檢索功能作為正面例子提出。)

世界銀行2011年發表《傀儡主子》報告,其中一項建議是開放公司登記冊予公眾免費查閱。

開放公司資料的民間努力

政府監管部門在上述誘因下推行的一些措施為增加公司資料透明度提供了基礎,但若要達至如世銀建議般的開放程度,仍有很長一段距離要走,當中阻力既有保護個人私隱及需投放額外資源等合理考量,也有來自既得利益群體的阻撓。故此,一些非政府組織自行發起項目,既向官方施加壓力,也探索擴大透明度的模式。
 
非政府組織的一種方式是參與甚至主導公司透明度標準的制定,其中比較活躍的有OpenOwnership及其項目Open Ownership Data Standard;另外,Extractives Industry Transparency Initiative(EITI)就專注於制定採掘行業(石油、天然氣、煤炭等)的透明度標準。
 
另一種手法是將公司透明度納入開放數據評估,以全球排名的方式為各國政府提供參考。較著名的項目有前幾年的Global Open Data IndexOpen Data Barometer,可惜兩者都在2018年停止運作。不過,去年成立的開放數據排名項目Global Data Barometer再次將公司資料開放程度視作重點監察領域,全球評估結果將於今年末發佈,值得留意。
 
第三種模式就是自行建立全球公司資料庫。成立於2010年的OpenCorporate,從全球各國127個公司登記冊採集資料,再轉化為機器可讀(machine-readable)格式儲存,既在其網站免費開放予普羅大眾檢索,又提供收費的應用程式介面(API)服務,服務公眾之餘也嘗試建立一套可持續發展的商業模式。
 
回到香港,面對政府決意收緊公司查冊安排,民間主張該項制度應保持透明度的團體,除在當下積極發聲外,長遠而言不妨參考上述國際經驗,建立規範的可持續倡議模式,激發體制內外力量共同促成改變。
 
參考資料:
van der Does de Willebois, Emile; Halter, Emily M.; Harrison, Robert A.; Park, Ji Won; Sharman, J. C. (2011). The Puppet Masters : How the Corrupt Use Legal Structures to Hide Stolen Assets and What to Do About It. Washington, DC: World Bank. 


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