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公交篇(四):沙中線的滄桑揭示港府及港鐵的管治失效


2021年5月28日港鐵宣佈屯馬線將在6月27日全線開通,這條建造經年的東西鐵路線把土瓜灣、馬頭圍和紅磡等舊區連接到整個網絡,同時讓新界東和西經南九龍連接起來,大大縮短兩區的時間距離,民眾無論上班、上學、消閒、購物都會擴展了活動範圍,讓選擇何處是吾家的彈性大大增強。屯馬線是沙中線的其中一節,其餘一節是東鐵過海線,還待趕工,期望這條南北走廊明年能全線通車。到時沙中線和西鐵線的稱號都成為歷史,沙中線從2000年港府宣佈建造始,經歷許多滄桑,顯示港府鐵路發展策略的變更,同時揭露港府和港鐵的管治缺失,導致港鐵高層問責去職,這深刻教訓值得一記,引以為戒。在屯馬線全線貫通的當下,讓民眾回顧一下沙中線的事蹟,可發人心醒。

沙中線是在1998年展開的第二次鐵路發展策略研究(RDS-2)中提出的,2000年獲特首會同行政會議接納,2001年,港府讓地下鐵路公司(地鐵)和九廣鐵路公司(九鐵)競投興建及營運,九鐵建議自行出資及安排借貸興建整條鐵路,政府不用分毫,這建議遠勝地鐵。2002年6月,政府宣佈九鐵中標,九鐵會按RDS-2的建議,於2011年建成投入服務。2004年2月,九鐵籌備沙中線如火如荼之際,政府卻突然宣佈要求兩間鐵路公司研究合併的可行性,但實質是地鐵吞併九鐵,政府聲稱合併是要確保沙中線的轉車安排可以暢順。其時兩鐵對合併並不熱衷,但港府在沒有進行公眾諮詢的情勢下,決意把兩鐵合併,新公司中文叫香港鐵路有限公司(港鐵),英文名稱仍用MTRC。2008年,港府完成修例,港鐵正式吞併九鐵業務,九鐵持有的東鐵和西鐵的資產租給港鐵營運,成為純粹的收租佬,港鐵每年向九鐵交租。合併令沙中線的建造完全停頓,港鐵不承擔九鐵中標的合約條款,推倒重來。港鐵最不願承擔財務責任,要求港府出資。而港府屈於情勢,最終決定以服務經營權模式全資興建沙中線,並委託港鐵設計興建及營運沙中線。

屯馬綫是全港最長的鐵路線。圖片來源: 港鐵屯馬綫網頁

港府完全接受港鐵的要求,並無交代原因。不過,觀乎當時的情勢,港府並沒有時間和港鐵周旋去詳細計算沙中線的財務可行性,採用地鐵年代的物業補貼鐵路的發展模式。事實上沙中線沿線站頭可供發展上蓋物業的地皮不多,只有啟德站可供大規模發展,但啟德站土地用途早已規劃,因此採用原有地鐵的財務安排,港府也必定要大幅注資,還要計算這個財務缺口,才可決定注資金額,還要說服立法會議員同意,談何容易。而政府一直向民眾承諾兩鐵合併不會影響沙中線的建造。在民心不能失的主導考慮下,港府採用了服務經營權的決定,就埋下了管治失效的伏線。根據這服務經營權的安排,港鐵不單不承擔財務責任,還按項目支出總額的百分比,向港府收取費用。

沙中線的確歷盡滄桑,名稱為何不能像其他鐵路線一樣,從建議、建造至營運一以貫之,而是最終被摒棄,走進歷史。原因是港府對沙中線走綫決策不停轉變。原先,第二次鐵路發展策略研究建議的沙中線由沙田大圍直往中環。中環站設於政府山,過海後在維多利亞公園設站。維多利亞公園方案大大增加過香港島東的乘客,會極大程度衝擊巴士,把過海向東或西的乘客搶走,導致鐵路和巴士市場佔有率嚴重失衡,令巴士嚴重虧損,這是港府不願見到的。最終,維多利亞公園連接銅鑼灣站方案沒有落實。而由於政府決定把總部搬出政府山,沙中線總站設在政府山已無意義。沙中線走綫另一重大變動產生了今天的屯馬線。沙中線原本只是南北走向,是東鐵的延伸,港府應該可以不經招標,直接讓九鐵一力承擔。但走線一出獅子山,就進入了地鐵的王國,穿越地鐵幾個轉車站,包括鑽石山站和金鐘站,那就不可能視作東鐵的延伸,而需要競投。九鐵最終贏得了這支標,有權對標書的路線作適度修改,以符合自己最大的利益。當時九鐵擁有東鐵,服務東九龍;又有西鐵,服務西九龍。九鐵為在2011年完成沙中線,做了一個十分明智的抉擇,在2004年2月,把沙中線分為兩截,匯入東鐵和西鐵,即把東鐵和西鐵伸延,東鐵由羅湖直插中環,形成一條長長的南北走線(將來名稱改為南北線或者金羅線,可能比沿用東鐵線更適合);西鐵連接屯門及馬鞍山,即新界西東兩頭,成為屯馬線。這一改動大大簡化了兩條鐵路的交匯點,即紅磡轉車站,令設計和施工都容易了,而乘客轉車也方便簡單了。亦由於此,沙中線和西鐵線的名稱將會進入歷史。

港鐵吞併九鐵以後,沙中線由港鐵承擔設計、監工建造及營運。當時港鐵承諾2010年動工,東西走廊及南北走廊會在2015年和2019年完工。民眾對港鐵寄予厚望,期望憑過她過往發展地鐵的豐富經驗,能準時按預算金額完成沙中線。但港鐵卻令民眾大失所望,九鐵原本承諾2011年完工,港鐵則一而再、再而三延遲完工日期,最終要到今年(2021年)才完成屯馬線,南北走廊更不知可否在2022年通車。大幅延誤令民眾失望,失望不是由於宋皇台站發現史蹟要保護,而是港鐵的工程管治一塌煳塗。2018年5月,傳媒報導沙中線一系列工程缺失,包括紅磡站月台鋼筋被剪短,土瓜灣站有牆身及會展站有挖掘深度不按圖則施工等。這些報導揭發承建商有可能自把自為,為趕工而偷工減料或做了不當行為。大量工程報表缺漏,工料不清不楚,而負有監管責任的港鐵則無法確認施工能否符合規格,結構是否安全。港鐵的缺失實在太嚴重,連工程界也無法理喻。民眾和立法會議員質疑這些違規趕工的胡作非為是否得到港鐵工程總監默許?而路政署作為政府代表有否有盡職監管港鐵?

傳媒揭發紅磡站月台鋼筋被剪短。《蘋果日報》照片

港府監管失效實是責無旁貸,當時決定以雷厲的手段撲火,挽回民心。一要追究責任,煞停歪風,繼續推展耽誤多時的工程;二要確保已進行的工程安全,要求發現不安全的就馬上補救,讓列車安全運行,讓乘客安心乘車。按此,港府在2018年6月成立由夏正民法官任主席的調查委員會進行調查,耹訊所有相關人士,追究責任。而為挽回公眾對工程安全的信心,港府又成立一個由退休官員組成的專家顧問團,檢討港鐵工程項目管理系統及提出補救措施;同時勒令港鐵對懷疑有問題的工程進行全面檢測,對有問題部份進行鞏固。

港鐵對沙中線工程管治失效最終導致港鐵五名高層離職。根據時任港鐵主席馬時享於2018年12月供稱,政府要求行政總裁梁國權、工程總監黃唯銘、三名沙中綫工程總經理李子文、胡宏利和黃智聰離職。馬時享本人亦兩度向行政長官請辭。

港鐵工程團隊犯下彌天大禍,不單是工程無法預期完工,更無法按預算管控支出,一而再、再而三要求政府增加撥款,埋單找嚴重超支的數,被視為工程界之恥。2002年,九鐵投得沙中線,不需港府付一分一毛。2008年,港鐵吞併九鐵,港府要採用服務經營權模式全資建造沙中線,預算374億。到2012年,經過港鐵詳細研究,港府預算調升至798億。2020年,預算再上調至908億。預算上調部份原因肯定是由港鐵的過失引致,民眾質疑上調的支出還要支付港鐵的項目行政管理費,殊不合理;港鐵簡直是搶納稅人的錢,完全不可接受。

港鐵工程團隊為何犯下如此大錯?工程界估計可能是過度自信,導致領導層專橫跋扈,自以為是,自成王國。當時工程總監黃唯銘更是香港工程師學會主席,進身殿堂級人物,鮮有人敢於挑戰。承建商禮頓亦是行內大哥大,大得不能倒的公司,對於政府的繁文規則不放在眼裡。所謂驕兵必敗,港鐵高層大撤換,禮頓被罸不得投政府工程,這是血的教訓,港鐵及工程業界必須銘記。

《九天風雲》詳述兩鐵合併因由。

港府同時犯下兩度判斷失誤,一是以簡化沙中線轉車為由,要求兩鐵合併[1] ,導致沙中線由九鐵承造變成由港鐵承擔。二是決定採用服務經營權模式模式讓港鐵建造沙中線。這兩大失誤導致納稅人由不需付分毫而要支付908億或更高的建造成本。以及沙中線不能如期在2011年落成,而要分階段至2021年6月及2022年或更後落成。這同樣是血的教訓,港府可能對兩鐵合併恨錯難返,現時面對港鐵壟斷之局對決策形成極大約束,再進行鐵路發展策略研究又似乎純為港鐵服務,任何新鐵路建議只能讓港鐵承造,港鐵以審慎商業原則承接項目,當回報率不達標,就不願承擔財務風險,要求港府注資或全數埋單。雖然港府不時要脅會引入競爭者,民眾及港鐵都當作耳邊風,因為港府是港鐵的最大股東,那有自殘的道理?可能港府唯一的自救就是成立鐵路署,加強對港鐵的監督,遏止港鐵獨立王國的氣焰。

註釋:

[1] 2007年12月曾任九鐵署理行政總裁的黎文熹出版《九天風雲》詳述兩鐵合併因由。
 


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