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【傳承篇一】訪問曾景文:行人友善及交通需求管理的經驗(上)


2021年春夏之交專訪曾景文先生,他1985年入職運輸署,工作超過三十年,曾短暫調往渠務署及路政署,2012年離開政府前,官至助理署長,長時間負責行人和電子道路收費項目,對於這些行人友善和管控交通的政策,曾先生應該是在運輸署中最熟識的一位官員,對於這些項目由孕育、詳細設計及落實有深刻的體驗。由於他是少有熟識落實這些項目的人才,運輸署遇上相關問題,都會召他歸隊,好幾年他都是退而不休,指導他的後輩。

在運輸署工作逾30年的前助理運輸署長曾景文。

半山自動行人電梯

1993年,從中環至半山自動扶手行人系統啓用,成為行人設施的楷模,許多人都來觀摩,讚嘆運輸署的創意。這電梯系統從提出時,理念就清楚明確是一種垂直式的公共交通工具,連接山上山下,人可選擇不開車或不乘車,來往山上山下,減低道路擠塞。這行人電梯更連接中環行人天橋系統,完善了在繁忙中區的獨立的行人網絡。八十年代香港經濟起飛,中環核心區人車爭路,導致不斷惡化的交通擠塞和意外,為管控這惡化情況,發展了這一套架空行人網絡系統,的確是創舉。

不過,這成功的行人系統卻沒有擴展到其他區域,曾景文認為有多個原因:「首先,中環至半山行人系統並沒有帶來預期的減少車輛擠塞的效果,尤其是沒有減少私家車車流,引來審計署負面批評,拖慢了類似項目的推展。其次,這些項目初期遇上許多技術困難,尤其是香港的道路大部份比較窄,工程會影響鄰近的民居,難度高。其實運輸署一直有研究多個類似項目,雖然規模沒有中環半山扶手電梯那麼大,但確是未有停止尋找機會。據我記憶,運輸署每年都有十多二十個項目建議,可惜不一定可以落實。我在路政署期間,都有嘗試落實興建行人設施,例如窩打老道山垂直式行人系統。我們當時選了運輸署交來的十個行人工程項目進行詳細研究,都是上山落山的行人系統,包括寶馬山、葵涌項目,我都親自去勘察過,我感覺巿民都接受。不過,這些工程不容易,有技術難度。路政署設立了兩個工程組,專門負責這些項目。」

中環至半山自動扶手電梯。維基百科照片

對於審計署對扶手電梯的負評,曾景文有點無奈,「因為半山有許多壓抑的私家車需求,當道路稍為暢通,壓抑了的需求就會釋放出來,佔據路面,因此很難看到減少了私家車。而當時的衡量的指標只看車輛數目,解決交通擠塞為指標,沒有把行人流量作為明確指標。亦由於這原因,很難向政府申請撥款以提供方便行人的設施。但政府一直以公交為主,以鐵路為骨幹,人都要行,在未有明確的政策目標下,亦難避要提供安全行人設施,直至2017年的特首施政報告提出宜居城巿的概念[1] ,提供行人友善環境,才正式把行人的考量明確定為衡功量值的指標」。

落實行人措施—難、難、難

運輪署一直都有考慮行人的概念,曾景文記得從80年代他入職以來,就有推動行人設施的項目,但大部份都是細小項目。而當時的考慮是以交通流動為主,項目的目標是整頓車輛交通(traffic calming),包括減慢行車速度及以防車輛橫衝直撞,以提供安全行人環境。當時,就算是減慢車速的項目都受都很大阻力,公眾認為在塞車的情況下還要減速,會導致塞車更嚴重。他淡淡的說:「設計這些行人友善的項目很簡單,並不複雜,我大部份的精力和時間是去說服街坊,尤其是店主接受這些項目。他們都質疑這些項目的好處。當時好多商戶反對,又有些項目影響車場出入口,招致反對。有時也有包括小巴等業界反對。我當時希望做一些比較美觀的項目,成為楷模。但事與願違。」

曾景文對曾經落力但不那麼成功的經驗有點無奈:「1989年有一個東區交通研究,其中有建議一些行人設施,我想推。不過大部份都不能成功落實,唯一可以做得到的是杏花邨一個細小項目,在一條大直路加了一些擺設,令車輛減速,提升行人安全。」他也曾經推動過旺角行人專用區,這個專用區從2000開始啓用,到2018年全面關閉,他感到可惜。他不忿的說:「這是管理問題,運輸署做完行人專用區後沒有管理權,靠其他部門管理,就出問題了。中環半山扶手電梯有承辦商管理就好了,但道路就沒有這種安排,可以找人管理。若果能夠解決這管理問題會是繼續推動行人專用區的一條出路。」

中環半山自動行人扶梯能成功的關鍵因素是半山塞車,由於塞車,政府限制半山發展密度,若不能解決塞車,半山就不能重建和發展。由於涉及相當龐大的利益,工程項目的內部回報率會高,讓半山扶梯項目能排名較高,可以得到撥款進行。其他區都可能沒有這因素,當計算項目的內部回報率時,往往不及其他競爭的項目。審視回報率是當時政府選取項目的方法,除非政府另外有一些凌駕的政策,否則所有項目只能跟機制排隊。

行人政策的轉捩點

曾景文在運輸工作多年,感到最著緊推動行人設施的是霍文署長[2] 。約2000年左右,霍文署長利用一個機會,即當時鐵路工程比較少,他把原本負責鐵路工程的總工程師職位,短暫改為負責行人設施。曾先生就擔當了這職務約一年。其實無論怎樣側重行人的考量,運輸署都不可能單單考慮行人的需要,而完全不顧行車的需要。當時考量在運輸署總部設立這職位的原因是要協助進動行人專用區。行人專用區的概念還新,涉及的問題比較複雜,要遊說許多持份者,特別是受影響的商戶。這些持份者往往埋怨道路已塞車,還要封路讓給行人,曾景文說:「我們要花大部份精力和時間去和這些人溝通,向他們解釋負面影響少而好處多。而單靠地區的工程隊伍會十分吃力,他們本身有許多日常事務要處理,很難集中時間和精力去推動設立行人專用區。當我們協助說服了持份者,地區的團隊就比較容易做了。」曾景文清楚記得他負責推動許多行人專用區的項目,包括旺角、銅鑼灣和佐敦等。落實這些項目還需要其他政府部門的協助,有時路政署也要時間安排,所以往往花很長時間才可完成一個小項目。

提供行人友善環境成為重點工作之一

提供行人友善設施日積月累,大概2010年左右,運輸署有共識,全港各區都應有改善行人上落山系統的項目。當每個區都提出這些工程項目,署方就要制定甄選工程項目撥款的準則,排先後次序,於是找了顧問公司研究評審準則,並作出建議。同期,亦有研究一些比較大規模的行人網絡項目,例如銅鑼灣項目。隨著需要審理各區的項目建議,運輸署總部設立了一隊工程組,由一位高級工程師領導,負責按評分準則評審登山行人系統,安排這些項目依次申請撥款。曾景文說:「2010年的評審準則經過一段時間實施發覺有些不合時宜,尤其是計算價錢方面失準,計分不合理,現在都修正了。」

曾景文認為行人政策最關鍵的提升是在2017年;特首宣布建設宜居城巿,提供行人友善環境。按此,改善行人設施成為運輸署重點工作之一,「署方增設了一組工程人員,由一位總工程師領導,工程組有四位高級工程師,專門負責「好易行」(walkability)的項目,包括行人網絡『行得通』,行人安全『行得妥』,行人環境『行得爽』和行人資訊『行得醒』四方面的工作。」至2019年底,根據運房局及運輸署提交立法會的文件(立法會CB(4)105/19-20(01)號文件),政府共收到114項上坡地區自動扶梯連接系統和升降機系統,18項正在推行,這確是令人鼓舞的進展。

在曾景文的印象中,這個「好易行」的概念應該是源自運輸署本身,根據多年的經驗總結出來的。當特首決定推動宜居城巿時,特首會諮詢各部門支援實踐這概念,署方是利用了這大好時機,把多年來的行人工作向前推。

行人設施的前景

圖片來源:「香港好・易行」網站

曾景文認為設計行人設施的概念不可能和道路一樣,不可能設計長長跨區的行人走廊,例如由堅尼地城走到西灣河。步行作為一種交通模式,只會接駁公共交通,行最後一公里(last mile)為設計考慮。目前有兩個主導的設計概念,即連接一點到另一點(link)及在一個小區內的步行區(place)。工程師都要以行人路3.5米寛度為設計基準,若增加美化的位置,例如植樹,在香港這人口密度高的城巿,有時都無法達到這基準要求。在香港建造大型的行人網絡掣肘很大。架空或地下系統不單工程難度高,人也不一定願意行走,尤其是單獨的一條行人天橋或一條行人隧道,一定不行。中環的架空行人系統和尖沙咀的地下行人網絡都能連接一些商舖和商厦,管理、照明和保安問題都可解決,其他地區很難有這些條件。曾景文認為最有可能和應該做的是規限車流,讓行人在地面上可以行得通、妥、爽和醒;「比如怡和街不讓車輛上落,出面有告士打道和其他道路,車輛為何要行怡和街?我傾向做交通管制措施,減低車流以配合人流,但區的工程團隊害怕阻力大…」。

最後,曾景文更語重深長的說:「香港要全面做好行人環境,應該效法倫敦制定一個長遠的整體藍圖,還要有一個有魄力的政治領袖,在政策層面全力推動。單靠執行部門去推動,是力不從心,部門也不會冒險,挑起責任去推新的概念和措施,出了甚麼問題會好大鑊!記得我當年提出過隧道行車時間資訊系統,給上頭審了三個月,得唔得?惦唔惦?要自己拍心口,才可以成為項目。好難啊!」

註釋:

[1] 2017年施政報告提出宜居城巿——提供行人友善環境,在220段是這樣寫的:
220. 政府將繼續推展「香港好・易行」,鼓勵市民「安步當車」,減少短途汽車運用,以改善交通擠塞和空氣質素,並配合香港建設成為「易行城市」。「香港好・易行」將提供清晰方便的步行資訊、完善步行網絡、締造舒適寫意及安全高質的步行環境,包括逐步在各區合適的行人通道加設上蓋、在明年內選定兩個地區研究試行創新及舒適的步行環境,以及在今年年底展開研究以檢討和改善有關上坡地區自動扶梯連接系統和升降機系統項目建議的評審機制等。
 
[2] 霍文於1998年至2005年任運輸署署長


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