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神來「北部都會區」 引出疑問一大堆


去年年底,筆者撰寫〈明日大嶼公私營合作:問題總比解答多〉[1] ,料想不到還未夠一年,會再提筆,向另一個大型發展計劃發問。

與前文不同,「香港我哋家有限公司」拋出一個令人疑慮的融資方案,可以詰問質詢。《北部都會區發展策略》報告書(簡稱《北部都會》)是一份長達82頁的文件[2] ,建議構想甚多,「研究可行性」這組字眼充塞整份《北部都會》。筆者首個觀感是:所有建議都懸浮半空,虛幻得不知從何著力。

筆者並非「嫻熟的時事評論員」,當然覺得甚難著力,但瀏覽網絡,相關的剖析已經俯拾皆是。接下來的很多提問,並非筆者原創,皆受益於某些網絡評論啟發[3] [4] 。筆者繼續沿用這種模式,讓吾等蟻民/平民/layman,可以適切表達多一點疑慮。花心力把別人的洞察轉化為用自己語言詞彙的提問,好比嘴饞消化,最終令自己獲得營養滋潤。

82頁的《北部都會》,很多課題可以深究,例如財務安排、港深融合、保育、跨境交通、創科產業、農業發展、土地供應、興建住屋、兩地法規等等,今次只能聚焦小部份內容,也許將來會有下一篇,繼續發問。

資、財、債、益都是錢

第一組斗大的疑問是:錢?錢?錢?

1) 這些「建議」要花費多少資源/資金去達成?
2) 日後會帶來多少賬面收益,藉以平衡發展成本?

揭開《北部都會》,我嘗試搜尋下列字眼:

預算、成本、投資、債券、發債、回報、收益、稅收、利息、收入、支出、公帑、債務、賣地、貸款、借貸、銀行、注資、外資、股份、股權、銀團、出售土地、私人房屋、公共房屋、出售房屋、公營房屋

有點詫異,整份《北部都會》都找不到上述字眼。「資金/集資」只出現在第6頁,卻只用作談往昔,與《北部都會》的資金、集資無關。難道《北部都會》真箇不沾銅臭,兼且是免費贈品?再三搜查,終於在〈興建港深西部鐵路(洪水橋—前海)及擴大洪水橋/厦村新發展區〉一段,搜尋到「融資」一詞;並在〈報告結語〉一段,搜尋到「財務」一詞:

……港深雙方可共同研究港深西部鐵路的走線及口岸站點位置,並探討融資及營運模式,更快速及有效實施跨境鐵路連接方案……(32頁)
……進行詳細的規劃及工程研究,確立其技術及財務可行性,再落實推行……(72頁)

也許有一個合理辯解:《北部都會》是「願景」,太早「向錢看」,會桎梏我們翱翔天際、睥睨穹蒼的視野……大家何不天馬行空夢想一下?10月6日的記者會中,行政長官示範了如何以願景蓋過無米炊之憂:

"……現時說的是一個願景,一個大的發展策略,而非具體細節……大家現時真的不需要擔心財政負擔,如果我們今日因為赤字而甚麼也不做,這不但短視,我會形容為不負責任的做法,應該要富開拓性,開拓經濟、開拓財源以幫助香港向前發展……"[5] 

既然如此,大家先做夢吧,雖然……可以不擔心財政負擔嗎?有朝一日還是要向錢看,第一組疑問不妨適度擴張,立此存照,以備日後所需。

圖片來源:《北部都會區發展策略》報告書
圖片來源:《北部都會區發展策略》報告書

1 這些「建議」及「行動項目」,需要花費多少資源/資金去達成?

 1.1前期研究、平整、開拓等支出耗資多少?需要動用多少公帑?
  1.1.1若需要動用公帑,根據基本法107條列明「財政預算以量入為出為原則,力求收支平衡,避免赤字」。未來《北部都會》工程開展後,是否需要削減部份政府現有支出,以達致收支平衡?  
  1.1.2若不削減部份政府現有支出,會否出現赤字?
    1.1.2.1若會導致赤字,初步估計赤字數額有多少?
 1.2香港及深圳市政府,需要為合作項目先行注資嗎?
  1.2.1若需要,各自需要注資多少?
  1.2.2承接上題,雙方注資分擔比例如何計算?
 1.3競投、建設及融資過程中,容許外資參與嗎?
  1.3.1若果容許,有沒有佔股或准入限制?
    1.3.1.1若有,如何限制?
    1.3.1.2若沒有,如何防止被外資左右發展?
 1.4眾多行動項目,將來會否設置成本上限?
 1.5要預留多少資金處理收地賠償?

2 日後「北部都會」會帶來多少賬面收益,藉以平衡發展成本?

 2.1除賣地收入之外,「北部都會」有甚麼短期及長期賬面收益?
 2.2這些短期及長期的賬面收益,估計多少?
 2.3賬面收益何時開始出現?
 2.4透過發債,估計可以集資多少?
  2.4.1何時開始發債?
  2.4.2需要多次發債嗎?
  2.4.3估計債券利息最早於何時支付?
  2.4.4預計有多少債券將由境外投資者持有?
 2.5由於《北部都會》有港深合作項目,例如港深西部鐵路:
  2.5.1香港及深圳市政府會分別發債,還是聯合一起發債?
    2.5.1.1若分別發債,如何監察發債所得只用於雙方合作項目?
    2.5.1.2分一起發債,由甚麼機構負責統籌債券發行?
  2.5.2發債貨幣:單一或兩種?
    2.5.2.1若發行兩種債券,將會發行多少人民幣及港幣債券?

廣廈人工島 巍峨北都會

眾新聞製圖

提出「北部都會區」發展願景之前,「明日大嶼」早已如箭在弦,兩者都需要投入大量資源,故此要理順一下彼此的關係。

3 如何避免「明日大嶼」與「北部都會區」不會因互相競奪資金/資源/人力,推高成本及延誤完成日期?
 3.1「明日大嶼」項目的可行性研究,是否與「北部都會區」的可行性研究合併進行?
  3.1.1若果合併,早前「明日大嶼」花費的5.5億[6] 及2.2億[7] 研究費用,是否會撥入「北部都會區」的研究支出?
    3.1.1.1若撥入,已開展的研究有否涵蓋後來的《北部都會》各項建議?
    3.1.1.2若不撥入,該兩項研究對「北部都會區」是否有參考價值?
 3.2「明日大嶼」與「北部都會區」眾多行動項目之間,尤其部份關鍵項目,有否排次序、分輕重、定先後(72頁)?
  3.2.1這個排列名單是否「可行性研究」其中一部份?
  3.2.2排列名單何時公開?可以在那裡查閱?
 3.3日後「明日大嶼」與「北部都會區」計畫,會否一起融資?
 3.4日後「明日大嶼」與「北部都會區」計畫的各項收支,是否會歸入同一賬目?
 3.5將來是否會有單一機構負責協調「明日大嶼」與「北部都會區」計畫?
  3.5.1這個單一機構是否就是《北部都會》提到的「高層次政府專責機構」(14頁)?
  3.5.2這個單一機構將會在何時成立?如何組成?
  3.5.3現時特區政府,欠缺一個「能夠統領各個相關局署」(14頁)的部門嗎?
  3.5.4若果沒有上述單一機構,有何機制協調上述兩個計畫的機構及團隊?
 3.6為了加快與深圳融合,並更快落實《北部都會》各項建議,是否應該暫時擱置「明日大嶼」部份計畫,令資源可以更集中運用?

另一方面,2018年施政報告[8] ,並2019年立法會財委會工務小組委員會討論文件中(6),提及交椅洲人工島:

・將會成為第三個核心商業區;
・會協助大嶼山發展成為連接粵港澳大灣區以至全世界的「機場城市」;
・提供大量甲級寫字樓。

《北部都會》亦提及「洪水橋/厦村新發展區,可提升為新界北核心商務區,並加强與前海的交通連繫」(32頁)。據此,筆者出現以下疑問:

4 未來兩個新建「核心商業區」,有沒有主次輕重之分?兩者的定位有何分別?

4.1兩者是否有一個專注提供甲級寫字樓,另一個集中容納中小型企業,成為「次辦公室樞紐」?
 4.2《北部都會》強調「…吸引創科、先進製造企業落戶,培育新興產業,建立完整的創科產業生態系統,從而優化香港的產業結構,促進新經濟…」(15頁)
  4.2.1《北部都會》中,有沒有環節/項目,容納及發展「次辦公室樞紐」?
  4.2.2《北部都會》中,有沒有環節/項目,讓現存仍未曾完全轉型至「創科新經濟」的中小型企業,可以在其中大展拳腳?

為何有上述問題?參考《香港2030規劃遠景與策略》(第二部份,第六章,42-43頁) [9] ,有所謂「商業中心區」與「次辦公室樞紐」的解說,兩者擔任不同角色,後者對現存中小型企業尤其重要。看《北部都會》,將來會有很多很多甲級寫字樓,有很先進新興的創科產業,總而言之,甚麼都很宏大,但現存中小型企業可否、真正從中得益?他們可以成功過渡至「新經濟」嗎?還是任由他們自生自滅?《北部都會》似乎未有刻意提及相關安排,也許眾多可行性研究出台之後,會明朗一點。

強強聯手問分工

深圳河兩岸,遠景為深圳。政府新聞處/EYEPRESS

最後要問「強強聯手」(19頁)如何執行。承接問題1.2、2.5,早已觸及兩地政府合作這個題目。聯手涉及兩個制度的磨合,早前兩地透過「港深創新及科技園有限公司」[10] 興建「港深創新及科技園」,也不能一蹴而就,反映日後磨合或會遇上的課題[11] [12] 

5 《北部都會》的港深合作項目,例如港深西部鐵路:

 5.1合作項目是否由「高層次的政府專責機構」(68頁,78頁)負責興建,還是另外成立機構負責,類似「港深創新及科技園有限公司」?
 5.1港深西部鐵路的日後營運,由那一個機構或公司負責?
 5.1合作項目透過賣地或其他方式獲取的收益,兩地政府如何分紅?
 5.1合作項目出現的虧蝕,兩地政府如何攤分?
 5.1合作項目出現的分歧,甚至爭論,會否交由甚麼機構仲裁?

還有一些疑問,想用幾段文字,自言自語。《北部都會》多次提及港深之間要更多「緊密互動、互補優勢、融合發展、融入國家發展大局,達至互利共贏,發揮粵港澳大灣區『雙引擎』的功能,做出1加1大於2的合作共贏效益」等宏圖偉願。

言下之意,現在成績不好,應該更進步。但其實港深/中港兩地過去多年不斷努力互補優勢,天天都在進行各種交流合作。當然還有進步空間,但兩地制度本來就有基本分別,只能平等合作,不能勉強融合加成。

《北部都會》卻振臂一呼,似乎港深之間未有融合互補、黏不上國家發展大局,都是因為欠缺硬件土地?難度由深圳乘坐交通工具到中環到數碼港科學園,變成由深圳乘坐交通工具到北部都會區,兩地的合作互動意欲就會突然因此大幅提升,火速飛躍進入國家發展視野?難道沒有《北部都會》倡議,就不能有效有系統地進行濕地保育(48頁)?職住平衡(61-63頁)也無計可施?

其實,《北部都會》還有軟件建設一環。留意「改革行政機制及工作流程」(67-68頁)一段:

……政府可考慮設立一個高層次的政府專責機構……牽頭各局署與深圳市相關單位進行洽商及合作,協調相關項目的規劃及實施,跟蹤進度,促進港深更緊密、更深層次和更全面的融合發展……

這個「融合」,仍舊是兩種制度的平等合作嗎?還是邁向行政,甚至法制上的一體?國務院9月發報的《全面深化前海深港現代服務業合作區改革開放方案》[13] ,也許已道明來意:

……堅持黨的全面領導。堅持和加強黨對全面深化前海合作區改革開放的領導……把黨的領導始終貫穿前海合作區開發建設全過程。貫徹新時代黨的建設總要求和新時代黨的組織路線,推進基層黨建工作創新,堅定不移推動全面從嚴治黨向縱深發展,激勵干部新時代新擔當新作為,為前海合作區全面深化改革開放提供堅強保障……

若然邁向一體,就不需再拘泥甚麼分工了。

註/延伸閱讀:

(1) 《明日大嶼公私營合作:問題總比解答多》 (眾新聞,8/12/2020) 

(2) 《北部都會區發展策略》

(3) 《【文韜政論】香港特首林鄭的毀港計劃》 (自由亞洲電台,7/10/2021) 

(4) 《關於施政報告的長文慎入》(眾新聞,8/10/2021)

(5) 《〈行政長官2021年施政報告〉 記者會答問內容》 (香港特別行政區政府新聞公報,7/10/2021) 

(6) 《中部水域人工島相關研究》 (立法會財務委員會工務小組委員會討論文件,14/5/2019)

(7) 《中部水域人工島研究顧問合約批出》(香港政府新聞網,15/6/2021) 

(8) 《2018年施政報告 (三) 房屋及土地供應》 

(9) 《香港2030規劃遠景與策略》

(10) 《工商事務委員會2020年11月17日的會議有關港深創新及科技園的最新背景資料簡介》(立法會CB (1)150/20-21(05)號文件)

(11) 《金心異:深港合辦科技園,能否助香港解決產業困境?》(端傳媒,19/1/2017)

(12) 《李勁華:深港合辦科技園,深圳得益,香港又如何?》(端傳媒,19/1/2017) 

(13) 《全面深化前海深港現代服務業合作區改革開放方案》(國務院,7/9/2021)

其他參考資料:

(1)《國家「十四五」規劃綱要》 (立法會秘書處,資料研究組)

(2)《粵港澳大灣區發展規劃綱要》

(3)《2021年施政報告 (五) 增加房屋及土地供應》

(4)《特首推動十四五及前海規劃的莫大挑戰》 (眾新聞,25/9/2021)