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【公投對決3】政黨對決淪為動員投票工具 台灣學者:應大修《公投法》納入充分審議機制


台灣公投從1990年代推動住民自決運動開始,直到2003年底才通過《公民投票法》,從最早被稱為「鳥籠公投」的超高門檻,到2017年修法後被稱為「不設防」公投,台灣民主在錯誤中不斷學習經驗;台灣學者認為,公投變成「政黨對決」,固然各有優劣,但更重要的是,台灣公投法缺乏配套措施,讓公投淪為被政黨動員而投下「同意」或「反對」票的工具,未來應大幅修法,納入充分審議等配套措施,才能避免空有其名、流於政治立場的選擇。

台灣公民投票案成為4個同意、不同意的政黨對決,朱立倫與蔡英文再度正面對決。國民黨、民進黨提供,眾新聞製圖

台灣《公民投票法》在2003年底通過,當時陳水扁雖已擔任台灣總統,但立法院仍是國民黨佔多數,因此提高連署及過關門檻,必須投票率超過50%、同意票大於不同意票,才能過關;直到2017年修法,才降低門檻,包括只需第一階段2千人、第二階段30萬人連署,投票率超過25%,且同意票大於不同意票,就可過關;後來,2019年在民進黨立委佔多數情況下,再度修法,將大選與公投脫鉤,因此,明天也是新版公投法通過後,首次未與大選共同舉行的公投。

台灣中央研究院台灣史研究所副研究員吳叡人曾在一場座談會提到,從百年來台灣現代政治傳統形成的軌跡中,探究台灣人如何想像與實踐「民主」,並在其中觀察公投與台灣民主的關係。他說,1895年「台灣民主國」開啟台灣人對現代政治的想像談起,直到日據時代、戰後到台灣民主運動、民主化階段,鋪陳台灣發展歷史的脈絡。

吳叡人認為,吳叡人認為,臺灣史上長期的外來威權/殖民統治帶來的主權與民主治理問題,使民主與主權問題同時出現,長期交纏,成為台灣現代政治史上一個反覆出現的主題,或者稱為leitmotif(主旋律);在台灣住民試圖解決這個問題的過程中,「台灣人自決」成為台灣民主傳統一個重要的語彙和核心價值。

吳叡人認為,這是歷史塑造的結果,也就是說,台灣人對民主的百年追求,塑造了一個強大的「自決」意識形態,與其衍生的直接民主 (公投)意識型態,主張「台灣人要自決」這項最重要的價值,而公民投票是自決的型態。

吳叡人說,隨著九零年代台灣民主化以來的民主實踐,包括藉由國會改選與總統直選,重建代議民主與行政權的基礎外,也開始追求進一步民主深化,最主要的,就是在制度面先追求直接民主,之後再進一步追求審議民主與多元民主。其中,公投立法與核四公投,就是直接民主的訴求。

2014年台灣發生「太陽花運動」佔領立法院,吳叡人認為是直接民主與審議民主的體現。資料照片

他認為,有人批評2014年占領立法院的「太陽花運動」是民粹主義,但當年藉由公民審議實驗,「人民議會,接力審條例」活動,對服貿議題進行公民審議,並提出人民議會決議,不僅透過佔領立法院、批判黑箱立法體現直接民主,也同時展現對審議民主的追求。

今年公投最後又淪為政黨對決,吳叡人認為,從制度上來看,這是台灣民主發展路徑依賴的結果,也就是前階段大家熱烈追求直接民主,但對直接民主理解太少,導致制度設計不夠不夠周延,如先前幾次公投,也出現被政黨進行民粹操作等負面效應,「這是一個共業,無法逃避,只能面對,並且承擔其後果」。

不過,他對台灣的自我學習過程仍有期待,因為透過這次公投,看到台灣人民正在快速的學習,甚至自我修正。無論結果如何,都應該把這次經驗視為另一次嘗試錯誤的過程,並依據此經驗修正、改善台灣的民主制度。

所以,吳叡人認為,沒有審議的直接民主,容易墮落成民粹動員,所以直接民主與審議民主必須並進,才能擴大參與和強化審議功能。另外,降低公民權門檻的同時,也必須強化公民審議機制,因此,公投法必須大幅修正,納入充分審議的要素。

至於推動公投最早與主權及人民自決相關,吳叡人認為,依現行台灣民主發展情況來看,必須認真思考,主權公投是最終極的審議,必須以最審慎的態度處理,在最適當的時機運用。

民進黨上週末在台南舉辦大型說明會,號稱現場湧入3萬人,與過去選舉的動員情況幾乎相同。民進黨提供

從社會參與的角度來看,台灣政治大學社會學系退休教授顧忠華接受眾新聞訪問時表示,公投出發點,是希望公民透過辯論了解政策,是公民社會重要的參與形式,但台灣一開始推行公投,就帶有政治目的,所以國民黨執政時,非常反對公投;後來民進黨執政,開始用公投讓人民行使自己的意志,但前幾次公投也帶有很強的政治意味,例如入聯公投;當時他觀察到,台灣人民對於公投帶有很大的不信任,甚至認為只有某種政治立場的人才會去投。

顧忠華認為,經歷政黨輪替,公投法一修再修,台灣人對於公投的態度,還是不認為是成熟的制度,因此,對於公投的興趣,遠遠低於一般選舉的興趣;以2018年九合一選舉為例,投票率到66%,但公投也只有約55%,很多人投了選舉票,不願意投公投票,所以公投在台灣有類似嘗試錯誤、不斷修正過程,包括能否與大選一起投,代表公投本身還是一個不確定狀態。

顧忠華表示,一般公民對於公投比較冷漠,要讓大家進行理性辯論,台灣還少了一些配套,例如在哪邊討論?現在雖然有電視發表會,但只流於立場宣示,看的人也不多;如何讓公投在社會上進行討論,這次公投還是少了這個普遍討論的過程。

顧忠華說,現在公投已變成選舉輸贏,其實公投不在輸贏,而是政策能否獲得人民的同意,人民是否同意要看對議題的了解與判斷,但在這次公投,很容易流於立場的選擇,對公投來說,這點很可惜。

不過,從台灣歷史發展脈絡來看,每一次公投,都是台灣社會學習的一部分,就像台灣從日據時代就有選舉,當時台灣民眾了解一種民主制度叫做投票,對事的公投,也是在2000年民進黨執政後才開始有機會,難免會有公投制度不夠完備,配套措施不完整,缺少實際操作經驗的問題。

不過,目前公投都還是以政治人物說明,一般民眾還是無法發表自己的看法,對於公民參與,顧忠華認為,這次公投投票率也無法很高,除了沒有跟選舉綁在一起,在人民對於公投有刻板印象之下,投票率要有很高公民參與率,可能需要一段時間。

國民黨上周六在台北市舉辦遊行,號稱約6萬民眾走上街頭,支持「4個都同意」。鄭智仁攝

中央研究院法律所研究員蘇彥圖曾在今年3月投書媒體,提出「政黨政治是公民投票的一把兩面刃」,並「預見」這場公投像是主要政黨選舉競爭的延長賽或者會外賽;他接受眾新聞訪問時表示,政黨競爭對公投審議來說有好有壞。好處是透過競爭,帶動較多資訊與討論,也有動員效果,但不好的那一面,就是政黨歸隊,基本盤對決,政治極化加上政黨標籤,也讓公投討論極化,導致缺乏中性討論空間。

蘇彥圖說,國民黨高舉大旗,說是對民進黨的不信任投票,民進黨出面反駁,說公投應該是對事,不是對政黨,但不可否認的,它確實有這樣的政治意涵。況且,若行政院及民進黨主張的「四個不同意」獲得人民支持,代表也是民意認同的方向,對於政治上也是好事。

他認為在此發展下,最重要的關鍵還是在於中間選民,因為他們不是投票部隊,不會因為某個政黨要他們投都同意或都不同意,就有如法庭上攻防戰一樣,在雙方各自主張訴求過程中,民眾也會得到較多資訊。

蘇彥圖說,不要想把公民投票想得太理想化,由公民直接進行,不需要政黨,事實上,不可能存在這種政治真空;透過政黨對決,對中間選民來說有幾個影響,首先是政黨競爭增加決策資訊,其次,也可能因為民眾感覺都在惡鬥,而降低投票意願,第三種,則是透過這些資訊,了解自己做出的決定將攸關國家未來發展,並對自己的決定承擔責任。

所以,以「公投綁大選」為例,問題不在於非要綁或一定要分開,而是看是否有更好的方法,例如若要綁,是否可以不要綁太多案,若要分開辦,也要想如何因為民眾沒有熱情、關心度不足而不去投票,造成投票率不足。分開與合併不是重點,而是讓民眾有較好的討論,不是亂做出決策。

他認為,此次四個公投案,對台灣未來的發展都是滿關鍵的,不管從能源、國際經貿角度來看,三個案子影響都很大,一旦公投案通過,影響很大,會產生很大政策變動成本,使得未來施政更加困難。

蘇彥圖認為,此次國民黨主張四個公投案都同意,但可惜的是未發展完整論述,也就是當四個公投案都通過後,台灣未來發展的路如何走得下去?比較負責任的作法,要告訴人民,禁了萊豬,國際經貿如果真的被杯葛了,應該怎麼辦!三接要遷離,替代方案為何!不然流於大家各說各的,都是政治上面的攻防,都可以講得很爽,也容易激發大家的同仇敵愾。

國民黨遊行除了有各地動員來的民眾,也有人自動前來聲援。鄭智仁攝

另外,公民監督國會聯盟執行長張宏林從20幾年前參與台灣環保運動,他也看到此次公投的矛盾之處,例如「珍愛藻礁聯盟」提出要求將第三天然氣接收站遷離桃園大潭一案,藻礁如何保護?或是一點都不能破壞?張宏林說,官方對於藻礁案的話術就是,環保與環保的選擇,而非界定在經濟與環保的選擇,因為人活著一定會使用自然資源,所以談的是更高位階的永續概念,若不願接受,就要思考必須付出的代價是什麼。

張宏林說,現在藍綠都會加上額外話術,例如國民黨會用「討厭民進黨」、「教訓民進黨」,另一邊的民進黨也會用「台灣價值保衛戰」、「抗中保台」等,在原本公投事件以外,再疊加其他事件作為包裹,企圖擾動原本不想去投的人,讓公投本身附加額外的價值,希望回流衝高各自的投票率

他認為,投人就是對於人及政黨投以好惡,投事比較複雜的事,又與政黨代表做了這件事產生連結,投事的過程,民眾也在學習民主深化的內容。

張宏林說,每個案子都涉及很多專業資訊,台灣現在最麻煩的就是現在資訊的正確與否,在壁壘分明的藍綠政黨結構情況下,以往會期待說公道話的第三方,例如媒體或學者,但也都不斷受到對方陣營的挑戰。這也顯示目前政治互信程度很低,導致台灣沒有一個較為客觀公正資訊做為大家參考的依據。

他認為,選舉、罷免、創制、複決是人民重要權力,特別公投是直接民主的行使,原本應該是最完美的民主制度,但回過頭來說,為何要代議制度?就是因為透過代議,讓這些學識背景專業具有代表性的人可作為代議,若所有事情都要透過直接民主,代議制度就沒有意義了。

以這次國民黨提出的「公投綁大選」為例,公投不是併不併大選的問題,而是實行直接民權及其他必須嚴肅檢視的問題。國民黨若想作為帶領台灣深化民主的政黨,藉由綁不綁大選這件事試圖解決公投問題,大有問題,現行法律有許多不足,是太淺碟的做法。

民進黨舉辦公投說明會,現場擠進許多民眾並拍照留念。鄭智仁攝

對於中國大陸是否會干擾此次公投?學者也都各有想法,蘇彥圖認為,中共若從過去選舉學習教訓,了解任何正式表態或主張都會適得其反,對台灣多數人可能造成反感,可能會透過網路資訊或假訊息製造一些紛擾,影響台灣人對民主制度的信任,或塑造「民主就是這麼不好」的印象,「不是只想要影響這次投票結果,而是長期而言,塑造台灣民主很糟糕,大家都在惡搞的印象,強化對台灣民主的失望與不信任」。

蘇彥圖認為,中國崛起,對於它們的專制統治也很有自信,所以會想辦法擴大民主陣營內部政治衝突,讓大家對民主失去信心,這是一個長期目標,短期是否有辦法確保希望的人當選或影響政策,反而是其次。

張宏林認為,政黨討論的過程,放大有利己方的部分在所難免,最低限度就是不能提供錯誤資訊,或惡意引導不對資訊,台灣面臨較大的問題在於,境外特別是中國媒體、或台灣內部不同陣營支持者所釋放出來的訊息;不只這次公投,歷次選舉都會如此,他認為,公投也是選擇台灣方向及梳理對這些事情態度的一個機會。

顧忠華認為,在討論不足情況下,貿然做出決定,不只是公投結果受影響,放在一般選舉來看,任何選舉影響都很大,因為每次選舉都會牽動政治生態、政治版圖的改變,除非像過去國民黨一黨專政,或是中國統治,完全不讓人民有選擇的機會,不然選舉就有高度不確定性,會影響到社會走向,公投在這個議題上也沒什麼,如同每次選舉完之後,許多評論也會說選民做出聰明選擇,希望最後結果是「天佑台灣」。