眾新聞 Logo
眾新聞 CitizenNews
眾說

空氣「黑爆」無上限,源於容許政府卸責的AQO


 

在香港,空氣污染彷彿是必然硬食之事。尤如昨日,香港西邊一帶嚴重淪陷,元朗及屯門的空氣質素健康指數一度達到棕啡色的甚高級別,東涌更「黑爆」到達嚴重水平。然後,傳媒紛紛報道情況,環保署回應作出小心身體狀況的呼籲。然後,問題就好像一單個別個案(case),蓋過印處理好,就可以close file,一切又回復正常。

然後,很快又出現另一次空氣污染警報,周而復始,但問題始終沒有解決的一天。

香港本地產生空氣污染,同時受區域性問題影響(即環保署稱背景污染較高的氣流),這是不爭的事實。仔細查察污染源出處,從源頭解決問題,這當然是務必要做的工作;但在這一切關於源頭的爭論、以至研究及制定解決之策之先,目前仍有一個重大的漏洞,就是現時的空氣質素指標完全沒有監管效力,空氣污染頻頻超標,政府卻完全無需要負責任,變相縱容政府避開處理難做但重要的解決措施,將超標看成日常,罔顧香港市民的健康。

空氣質素指數(Air Quality Objective,簡稱AQO),列明於本港法例《空氣污染管制條例》(第311章)下,當中提到「局長可不時檢討空氣質素管制區的空氣質素指標,以確保該指標是為以下目的而應達致和保持的指標… 為公眾利益而促進對該管制區內的空氣的保護;及為公眾利益而促進對該管制區內的空氣的最佳運用」。同時,法例規定每五年必須進行一次指標檢討。

空氣污染頻頻超標
政府不需要負責

法例卻沒有提到政府應當符合AQO的責任,以及達不到所要負擔的後果,只說「要盡快達致」,盡快即是何時?就像沒有合格準則的考試,誰會努力準備應考,以決心制定有效的改善之策?以二氧化氮(Nitrogen Dioxide,簡稱NO2)為例,AQO下規定其一小時濃度平均值上限為200微克/立方米,每年超標時數不應多於18小時。現實是,單單銅鑼灣一個路邊監測站2016年已超標了134個小時。還未計其他監測站的表現,單單銅鑼灣站所多出來的116超標小時,誰要來認帳負責,認頭入手解決問題?

是長期處於戶外工作的路邊工作者嗎?是在馬路走過的老人家和小朋友嗎?是穿著西穿骨骨、汗流浹背的上班族嗎?還是那個主握交通策略、決定及管理城市設計發展、擁有制定政策公權力的政府?我想答案不言而喻了。

空氣污染:
公眾利益凌駕公眾健康?

法例另一個大漏洞,就是指標的目的為「公眾利益」,這定義不免令人感到模糊其詞,與空氣污染息息相關的「公眾健康」意思可謂大相逕庭。其實早於2013年,在有關AQO法例2014年生效之前,健康空氣行動早已聯同公民黨等團體一同向立法會提交修訂案,建議政府應改例以「公眾健康」為最重要的考慮因素,而非當時草案所採用的「公眾利益」。不少人提出憂慮,所謂公眾利益會被商業利益、經濟增長的所謂論述凌駕,令多項加劇空氣污染和損害公眾健康的大型工程順利通過。修訂案最後不能通過,而當年的憂慮,今天恐怕已一一應驗。

可行性比健康裨益更重要?

法例指明AQO每五年需要檢討一次,過程中亦會擬定一些政策或措施來達致預期的指標水平。所以關鍵將是,AQO能收緊到什麼水平?措施又是以什麼準則來決定執行的優次?現時AQO下數種污染物的上限均是世界衛生組織(World Health Organisation)終極目標的2至6倍高,不難想像的是,愈高水平,指標更寬鬆,管制空氣污染的力度亦更弱。

法例寫明:「監督須務求在合理切實可行範圍內盡快達致有關的空氣質素指標….」所謂的合理切實定義,亦會輕易抹殺了很多難為而重要的解決措施。現時AQO正處於首次檢討的時間,由多個由民間提出的建議措施,在政府現時的眼中,均擬為不可行、或需要延至十年後才能達成之事。

推動市區單車的發展、電子道路收費、推動社區經濟,增加本地就業,減少長途通勤的需要… 這些政策其實與空氣污染息息相關,我們不妨從政府現時提出的交通減排措施一表,摘取一些政府可為而不為之的例子及說法:

措施種類 實際實行時間
短期   有關措施可能在2025年或以前可見成效
中期   有關措施會於下一次檢討期間再作考慮
長期   有關措施需要更詳細規劃或進一步研究以確定在下一個檢討期以後的實施可行性
其他   有關措施非切實可行、不具改善空氣質素的效益或合乎是次檢討範圍

 

資料來源:空氣質素指標檢討工作小組第三次工作小組會議工作小組文件第1/2017號(2017年6月15日)

這也許可以解釋到,為何我們傾向對空氣污染視之為常,甚至視而不見。個別市民難以輕易扭轉空氣污染高危日,感無力成為常態。這些頻常的現象,反映出現時城市發展規劃帶來的環保及健康禍害;法例的不足,導致政府避過法律責任;決策局之間的各自為政,環保政策與涉及產生空氣污染的政策範疇脫軌。

這是一個惡性循環,公眾關注漸少,政府便更「懶懶閒」,忽略問題的急切和重要性。剛才提到AQO正進行檢討,並由現時至10月中進行公眾諮詢,邀請公眾就政府所提的措施建議發表意見。要打破這個困局,公眾壓力絕對是關鍵。本會希望大眾可把握這個時機,參與聯署,一同指出現時的問題,包括:

1.     收緊AQO至世界衛生組織終極指標

2.     空氣質素指標應該有監管效力,政府需要立即為超標情況訂立嚴謹的改善計劃

3.     解決措施不應以「實質可行性」為考慮因素,應以公眾健康為優先考慮

Sidebox 1:告英國政府空氣污染超標,民間團體入稟勝訴

自2010起,英國二氧化氮濃度便一直沒有達到歐盟標準。根據歐洲環保署2016年發表的報告,英國是歐洲中二氧化氮污染最嚴重的地方,2013年有11,490人因二氧化氮而死亡。2016年10月,英國非牟利、法律團體ClientEarth第二次入稟控告英國政府,指其無法控制空氣質素達至歐盟及英國法律標準水平,結果再一次勝訴(第一次勝仗於2015年),英政府需於2017年4月前草擬應付街道空氣污染的計劃,並盡快實行。另外,今年2月,歐盟亦向英政府發出最後通碟,必須於2個月內展示如何處理二氧化氮超標問題,否則將需接受公聽,有機會被巨額罰款。政府隨後公布草案,包括資助車主以淘汰高排放車輛,以及設立潔淨空氣地區,對進入該區的車輛設限,於本年7月落實。

Sidebox 2:空氣質素指標 (Air Quality Objective, AQO) 與空氣質素健康指數 (Air Quality Health Index , AQHI) 的分別?

空氣質素指標是針對不同污染物而制定的濃度上限(量度單位為微克/立方米),在進行環境影響評估(Environmental Impact Assessment)的時候,用以檢視工程對空氣質素影響的準則。目前以世界衛生組織的中期目標為基礎,以PM2.5的24小時濃度上限75微克/立方米為例,香港是世衛終極目標的25微克/立方米的三倍。

空氣質素健康指數是根據監測站所錄得的二氧化碳(NO2)、二氧化氮(SO2)、懸浮粒子(包括可吸入懸浮粒子(PM10)及微細懸浮粒子(PM2.5))及臭氧四種污染物濃度,再參考醫院管理局門診數據,推算小童及長者因空氣污染的求診風險。指數乃計算三小時內的平均濃度,然後估算對市民造成的短期健康風險,發出相應的指數和風險級別,並提供健康忠告。

空氣質素健康指數劃分為1至10和10+級,並分為五個健康風險級別,低、中、高、甚高和嚴重。

延伸閱讀:

1.     AQO 五年一檢,關你咩事?
2.     收緊空氣質素指標 訂立恆常檢討機制
3.     空氣質素指標檢討的一點觀察


請加入成為眾新聞的月費訂戶,長期支持我們的工作。所有訂戶都可以收到我們的「每周時事」通訊 。

月費訂戶網址:hkcnews.com/aboutus/#subscribe