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「經濟分析及方便營商處」膨脹自肥 體現柏金遜定律


 

上周一(11月20日),立法會「公務員及資助機構員工事務委員會」討論「財政司司長辦公室經濟分析及方便營商處(經濟處)」建議開設一個首席經濟主任常額職位。作為立法會議員,我有責任積極監察、深入研究及提問跟進。

根據「人事編制小組委員會」的文件[EC(2015-16)13],財政司司長辦公室經濟分析及方便營商處於2004年成立,主要職能是為政府各決策局及部門提供高層次的專業意見和經濟評估,以協助各決策局及部門制訂政策。

我認同經濟處工作範疇廣泛,事實上,我擔任主席的「人事編制小組委員會」已於2016年2月通過經濟處兩項建議:

一、政府經濟顧問(即經濟處第一把交椅)的薪級點由首長級第4點(D4)提升一級至第5點(D5)

二、開設新增職位副政府經濟顧問(即經濟處第二把交椅),薪級點為首長級第3點(D3)

當時,我們認同政府在面對不斷轉變的經濟環境,需加強香港競爭力、扶貧、最低工資等各項研究。豈料事隔才不過一年,上述兩項加薪開位未見其功,該處又有開位建議,這次是建議開設一個首席經濟主任常額職位,薪級點為首長級第2點(D2)。組織架構擴充如此之快,究竟新增職位是否必要?能如何提升政府效能?怎樣為政府增值?服務甚麼政策目標?

若新增職位並無必要,恐怕只是體現了「柏金遜定律(Parkinson's Law)」──組織膨脹自肥,工作效益及表現卻沒有提升。

香港政府網頁

混淆「國際競爭力」與「國際競爭力排名」

閱讀立法會「公務員及資助機構員工事務委員會」的相關文件[CB(4)212/17-18(03)] ,這個新增職位將「領導一個新開設的小組(第六組),除了加強有關國際競爭力方面的研究工作、更積極與國際評級機構就各項競爭力研究進行專業討論和技術交流……」,文件第4段指出「一旦香港失去國際競爭排名的領先優勢,必定會影響其作為國際金融和商業中心的地位。」對這句話我並不苟同,甚至感到憤怒。

我認為經濟處混淆了「國際競爭力」與「國際競爭力排名」,並且荒謬地把「國際競爭力排名」與「香港的國際金融和商業中心地位」拉上因果關係。

第一、「國際競爭力」與「國際競爭力排名」是兩回事,國際上有不同的評級組織,計分標準各異,因此每個經濟體的「國際競爭力排名」會因應不同評級準則或外圍因素而有所起伏,有高有低,實屬平常。排名高並不等於整體競爭力特別強,排名稍跌,也不等於香港就此失去國際金融和商業中心的地位。

經濟處的首要工作,理應是深入研究如何提升香港的真正競爭力,而非著眼於所謂的「國際競爭力排名」,更不是「深入與國際評級機構的專業交流」(工作範圍 i),那是錯重點,本末倒置。

第二,香港的「國際金融和商業中心地位」仰賴於各個產業的長遠發展、創新,人才培訓等等,這些應該由各個政策局主導及帶領推動,並非經濟處經常外訪交流便可達致,也非由外國的評級機構的「排名」決定。

多重研究 多此一舉

文件提到新增職位的第ii及第iii個工作範圍分別是「提升對國際競爭力的研究層次」及「加強有關新經濟增長點的研究力度」,「分析其他經濟體的政策經驗,評估不同的政策選項及總結於經濟層面上的成敗得失」(第7段)也是不必要的。

對於不同經濟理論、不同經濟體在不同範疇的表現,國際上已有大量學者、專家、智庫做了大量研究及出版了著作[註一],例如1986年,劉遵義教授的著作Models of Development研究台灣韓國的經濟模式。1993年,世界銀行出版了The East Asian Miracle一書,則專研亞洲四小龍的發展。近年更見專究以色列、中國、硅谷及香港的各種著作。只要政府經濟顧問有足夠的學識和視野,便可帶領經濟處好好運用國際社會的研究成果,併合香港經驗,同樣可達致目標,毋須自己重頭研究,多此一舉。

新職位為「創新辦」作嫁衣裳

事有湊巧,「公務員及資助機構員工事務委員會」另一份文件[CB(4)212/17-18(04)]討論「檢討及改組中央政策組為政策創新與統籌辦事處(創新辦)」,當中建議「設立四個定於首長級薪級第2點(D2)的助理總監職位。這些職位可由政務主任、經濟主任(首席經濟主任)、城市規劃師、政府律師和工程師五個公務員職系中具備合適才幹和經驗的人員出任。」(第29段)

那即是說,這邊廂經濟處開設了首席經濟主任一職,那邊廂,人才便調過去創新辦?那經濟處新增的職位,變相為創新辦作嫁衣裳?這實在說不過去。而經濟處也未能承諾他們的人才不會申請創新辦的相關職位。

必須從領導層開始改革

最後要提的是,經濟處過往的表現實在乏善可陳,例如多年來提供予財政預算案的經濟評估均不準確,傳媒曾經廣泛報導(〈預算案年年計錯數〉,《蘋果日報》2016年12月13日)。例如2015-16 財政預算案指本地生產總值名義增長預計為2.5%至4.5%,但實際增長是6.1%;至於本地生產總值增長預測為1-3%,實則增長則是2.4%,雖然實則增長在預測範圍內,但預測1-3%範圍之闊難免取巧,反映經濟處領導層的知識面及使用的分析模式、預測模型,已經過時。

事實上,經濟處領導層經常與國際經濟或評級機構有聯繫,的確需要具備國際視野及人脈的外來專才始能勝任,單憑內部晉升未能達致相同水平。整個經濟處的工作也只會因循過往模式,難以突破。會議上,署理政府經濟顧問歐錫熊表明,開設職位是為了顧全士氣,讓同事排隊晉升,也沒有承諾會向外求才,讓人難以接受。

因此,我提出了一項議案,「促請政府盡快在政府以外聘請有較高學歷的經濟專才領導經濟分析及方便營商處,及擔任政府建議的新設職位,及同時加大力度在私人市場聘請經濟優才,以加強相關的政策研究及經濟分析。」議案獲其他議員支持並已獲得通過。

總結而言,即使經濟處開設更多職位,或把部門首長薪級點再上調,若然只作內部晉升自肥,便只是體現了「柏金遜定律」,對政府的整體表現及香港的長遠競爭力沒多大裨益,惟有從其領導層開始改革,聘請具備高學歷、國際視野及有商界經驗的經濟專才加入,才有望帶領經濟處創出新格局、新視野,發揮更大功用。 

註一

MITI and the Japanese Economic Miracle, by Chalmers Johnson
The New Argonauts: Regional Advantage in a Global Economy, by AnnaLee Saxenian
Start-up Nation - The Story of Israel's Economic Miracle, by Dan Senor and Saul Singer
The Limits of Laissez Faire - Hong Kong's Innovation Policy in Comparative Perspective, by D. Fuller
Run of the Red Queen: Government, Innovation, Globalization and Economic Growth in China, by Dan Breznitz
China's Next Strategic Advantage: From Imitation to Innovation, by Bruce Mckern
Models of Development, by Lawrence J. Lau


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